個人住房房產(chǎn)稅試點(diǎn)在上海、重慶處境尷尬，房產(chǎn)稅改革有待修正政策目標(biāo)后循序漸進(jìn)

　　10月國慶長假剛過，重慶市地稅局的稅管員就忙碌起來了，有的區(qū)縣甚至實(shí)行全月無雙休日制度，以加強(qiáng)征稅工作，其中就包括對正在試點(diǎn)的個人住房房產(chǎn)稅的催征。

　　今年10月，是重慶實(shí)行個人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)以來的第二個征稅期。按照規(guī)定，該市主城九區(qū)范圍內(nèi)擁有獨(dú)棟商品住宅和新購高檔住房產(chǎn)權(quán)的納稅人，須于當(dāng)月底之前主動申報并繳納個人住房房產(chǎn)稅。

　　與稅務(wù)部門工作人員的“忙碌”相比，重慶市稅務(wù)部門所征得的房產(chǎn)稅收入?yún)s是寥寥。2011年是試點(diǎn)第一年，全市個人住房房產(chǎn)稅尚不足1億元。今年的征稅范圍又有所縮小，即使加上此前的存量別墅，預(yù)計征稅收入也不會增加多少。

　　另一試點(diǎn)城市上海的情況也不太樂觀，用上海市稅務(wù)局相關(guān)負(fù)責(zé)人的話來說，該市房產(chǎn)稅“沒有完全征起來”。

　　接近財政部的人士近期也向《財經(jīng)》記者透露，財政部原本打算今年在湖南、湖北“兩型社會”試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)個人住房房產(chǎn)稅，但目前兩地的相關(guān)準(zhǔn)備工作已暫停。

　　同時，針對房產(chǎn)稅改革的質(zhì)疑之聲不絕于耳，法理問題、重復(fù)征稅問題、征稅目標(biāo)問題等，均未有共識性答案。全國政協(xié)委員、國稅總局原副局長許善達(dá)對《財經(jīng)》記者表示，個人住房房產(chǎn)稅不符合中國當(dāng)前的形勢，事實(shí)也已充分證明試點(diǎn)不成功，應(yīng)當(dāng)明文中止。

　　雖然無人預(yù)知?dú)v時一年半有余的個人住房房產(chǎn)稅試點(diǎn)會否中止，但其尷尬處境的確令相關(guān)政策制定部門暫時失語。同時，參照歐美國家的房產(chǎn)稅征收情況，尤其是今年以來各級政府稅收收入增長的明顯放緩，使得希望堅(jiān)定推進(jìn)個人住房房產(chǎn)稅試點(diǎn)的聲音并未減弱。

　　渝滬低調(diào)試點(diǎn)

　　10月9日，重慶市地稅局發(fā)布了一則通告，要求相關(guān)納稅人于當(dāng)月主動申報繳納個人住房房產(chǎn)稅，并公布了相應(yīng)的逾期處罰措施。

　　按照其規(guī)定，經(jīng)地稅機(jī)關(guān)通知申報后仍不申報納稅的，地稅機(jī)關(guān)將依法采取加收滯納金、提請阻止出境、媒體曝光、交易限制、銀行扣款等措施追繳稅款，并追究相應(yīng)的法律責(zé)任。不過，對于這些強(qiáng)制性措施可能的實(shí)施情況，外界并不看好。

　　2011年1月，上海和重慶相繼宣布從2011年1月28日起啟動個人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，一時廣受關(guān)注，亦爭議不斷。焦點(diǎn)就是向誰征稅、征多少稅。

　　今年1月18日，重慶市長黃奇帆在該市財稅工作會議上明確說道，重慶率先開展房產(chǎn)稅試點(diǎn)，率先實(shí)現(xiàn)了制度突破，是對全國稅制改革的方向性探索。重慶去年征收房產(chǎn)稅涉及9400余套住宅，總計近1億元，應(yīng)稅率99.1％。但相對于重慶市去年2900億的財政收入，房產(chǎn)稅的增量幾可忽略。

　　上海官方渠道披露的數(shù)據(jù)是，2011年全市應(yīng)繳納個人住房房產(chǎn)稅的住房接近2萬套。但具體的個人住房房產(chǎn)稅征收金額，卻未被上海市財政局單列。根據(jù)上海市財政局公布的2011年上海預(yù)算執(zhí)行報告，2011年上海各類房產(chǎn)稅收入總計22.1億元，完成預(yù)算的110.5％，其中個人住房房產(chǎn)稅占比多少，不得而知。

　　今年5月，上海市國稅局、地稅局副局長胡蘭芳在發(fā)布會上透露，截至2011年底，已有16283套住房的納稅人按規(guī)定繳納了2011年度房產(chǎn)稅。今年一季度該市對24433套住房完成了房產(chǎn)稅征免認(rèn)定，其中應(yīng)征收房產(chǎn)稅的住房有4419套，占18.1％。

　　大多數(shù)時間里，渝滬兩地對征收個人住房房產(chǎn)稅的具體情況三緘其口。據(jù)了解，主要是試點(diǎn)工作推進(jìn)不順利，在應(yīng)征范圍、征收標(biāo)準(zhǔn)等方面遇到阻力，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，壓力重重。

　　“房產(chǎn)稅改革落實(shí)的情況不是很好，可以說沒有完全征起來。”上海市稅務(wù)局相關(guān)負(fù)責(zé)人在《財經(jīng)》記者一再追問下審慎地表示。他認(rèn)為很多事情理論上不是問題，操作起來則有很大難度，上海的個人住房房產(chǎn)稅試點(diǎn)就遇到了這樣的問題。但對于具體問題，這位負(fù)責(zé)人語焉不詳。

　　上海也是全國首個“營改增”稅收改革試點(diǎn)城市。該負(fù)責(zé)人表示，區(qū)別在于營改增是減稅政策，房產(chǎn)稅卻是增稅政策；營改增政策文件由中央統(tǒng)一發(fā)布，地方執(zhí)行即可，房產(chǎn)稅卻只有整體思路，具體方案由地方制定，推行困難重重。

　　按照公布的規(guī)定，上海市房產(chǎn)稅征收對象是：該市居民家庭在該市新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房、非該市居民家庭在本市新購的住房。試點(diǎn)初期，房產(chǎn)稅暫按應(yīng)稅住房市場交易價格的70％計算繳納，適用稅率暫定為0.6％或 0.4％。另外，該市居民家庭在該市新購房符合一定條件可暫免征稅。

　　熟悉上海房地產(chǎn)市場的業(yè)內(nèi)人士介紹，這個征收方案面臨的操作難題不少：認(rèn)定第二套房，涉及信息聯(lián)網(wǎng)和親屬關(guān)系，住房市場交易價格的參照也有爭議，加上免征條件的確認(rèn)與核實(shí)等，均需要大量細(xì)致工作。即使上述信息均核實(shí)清楚，實(shí)際征收時也會受到一些業(yè)主阻撓，強(qiáng)行征稅并不容易。

　　試點(diǎn)效果不彰

　　從近兩年的實(shí)際情況看，房產(chǎn)稅試點(diǎn)對試點(diǎn)城市及整個房地產(chǎn)市場的影響有限。

　　在楊紅旭看來，目前仍處于房地產(chǎn)市場調(diào)控期，更加嚴(yán)厲的限購、限貸政策對房地產(chǎn)市場影響更直接，個人住房房產(chǎn)稅的稅率較低、征收范圍有限。

　　以重慶為例，該市確定的征收對象為個人擁有的獨(dú)棟商品住宅、個人新購高檔住房以及在重慶市同時無戶籍、無企業(yè)、無工作的個人新購第二套(含)以上的普通住房。其中，高檔住房是指建筑面積交易單價達(dá)到上兩年主城九區(qū)新建商品住房成交建筑面積均價2倍(含)以上的住房。

　　按照規(guī)定，重慶市獨(dú)棟商品住宅和高檔住房建筑面積交易單價達(dá)到上兩年主城九區(qū)新建商品住房成交建筑面積均價3倍以下的住房，稅率為0.5％；3倍(含)至4倍的，稅率為1％；4倍(含)以上的，稅率為1.2％。在重慶市同時無戶籍、無企業(yè)、無工作的個人新購第二套(含)以上的普通住房，稅率為0.5％。

　　重慶市地稅局有關(guān)負(fù)責(zé)人對《財經(jīng)》記者說，該市的房產(chǎn)稅試點(diǎn)運(yùn)行比較平穩(wěn)，政策和操作沒有太大變化，只是今年征稅標(biāo)準(zhǔn)有所提高?！吧蟽赡曛鞒蔷艆^(qū)新建商品住房成交建筑面積均價2倍”這一標(biāo)準(zhǔn)，由2011年執(zhí)行的9941元/平方米，提高至今年的12152元/平方米，即建筑面積交易單價達(dá)到12152元/平方米以上高檔住房今年才需繳稅，征稅范圍實(shí)際上有所縮小，征稅阻力不大。

　　重慶中原地產(chǎn)市場研究部副總監(jiān)孫剛也認(rèn)為，房產(chǎn)稅政策實(shí)行一年半以來，實(shí)施范圍有限，對重慶房地產(chǎn)市場的觸動并不大。作為房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)人士，孫剛曾多次參加國稅總局在重慶組織的調(diào)研座談會。

　　依照重慶市2011年的征稅標(biāo)準(zhǔn)，按建筑面積每平方米9941元測算，折合成套內(nèi)面積就是12000元左右，只有別墅和極少數(shù)高端公寓能賣到這一價格。開發(fā)商也會有意規(guī)避房產(chǎn)稅的影響，在房產(chǎn)總價不變的情況下，通過贈送帶產(chǎn)權(quán)的地下室等方式降低單價。這可以使適用稅率降低，比如從1％降為0.5％。

　　孫剛對《財經(jīng)》記者表示，獨(dú)棟別墅房型在重慶房地產(chǎn)供應(yīng)環(huán)節(jié)所占的比例本來就不大，一般的別墅產(chǎn)品只占總供應(yīng)量的5％左右，獨(dú)棟別墅的比例更小。去年繳納房產(chǎn)稅的別墅，全市大概有三四千套。由于對別墅進(jìn)行存量征稅，今年別墅類房產(chǎn)的稅源將有所擴(kuò)大，但增量有限。

　　符合征稅條件的高檔住宅占比也不大。今年的征稅標(biāo)準(zhǔn)提高到每平方米12152元，而去年以來的房價并沒有太多變化，因此征稅范圍更小。

　　一段時期以來，重慶房地產(chǎn)市場成交不活躍，孫剛認(rèn)為主要還是限貸政策在起作用，如果只有房產(chǎn)稅政策而不實(shí)行限貸，市場不會出現(xiàn)如此大力度的調(diào)整。

　　一位接近重慶地稅部門的人士稱，房產(chǎn)稅的征收過程還是非常艱難。2011年底，國稅總局曾到重慶進(jìn)行調(diào)研，重慶市地稅部門曾透露，針對獨(dú)棟別墅征稅，稅務(wù)人員需要聯(lián)合物業(yè)人員一家一家溝通，耗時費(fèi)力。

　　據(jù)《財經(jīng)》記者了解，去年是試點(diǎn)工作開展的第一年，經(jīng)驗(yàn)不足的稅務(wù)部門特別推出了許多不同于以往的舉措。比如，要求10月征期內(nèi)每天延長工作時間，星期六和星期日有專人負(fù)責(zé)征收工作；對部分長期生活在國外專程回國辦理個人住房房產(chǎn)稅事宜的納稅人，安排車輛接送并指定專人陪同辦理。

　　前述重慶市地稅局負(fù)責(zé)人表示，對征稅難度較大的存量獨(dú)棟別墅去年已然全面摸底，今年將繼續(xù)征收。加上今年的新增別墅，征收難度會小于去年，但也不容松懈。高檔住房方面，今年縮小了征稅范圍，這是否意味著今年重慶的房產(chǎn)稅收入會少于去年的近1億元？對此，該負(fù)責(zé)人未置可否。

　　征稅法理之爭

　　原計劃可能擴(kuò)圍的個人住房房產(chǎn)稅試點(diǎn)，迄今并不明朗。各種質(zhì)疑個人住房房產(chǎn)稅制度的聲音也不斷出現(xiàn)，包括要求其試點(diǎn)中止的提議。同時更多人提到的，是征稅的合法性問題。

　　9月下旬，全國人大財經(jīng)委員會副主任委員吳曉靈在一次公開論壇上提出，征收房產(chǎn)稅是一件非常嚴(yán)肅的事情，稅收制度應(yīng)該由全國人大制定，但目前征收房產(chǎn)稅的政策意圖、標(biāo)準(zhǔn)都不明確，應(yīng)盡早提交全國人大討論。

　　從法理上質(zhì)疑個人住房房產(chǎn)稅制度，去年在上海、重慶兩地試點(diǎn)之初就出現(xiàn)過，如今相關(guān)爭議再度升溫。

　　中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文對《財經(jīng)》記者表示，目前兩地試點(diǎn)的直接依據(jù)是當(dāng)?shù)卣囊?guī)章制度。而對于地方發(fā)文征收個人住房房產(chǎn)稅，國務(wù)院沒有做出書面的決定，目前人們能看到的只是一則消息：2011年1月27日晚間，國務(wù)院同意在部分城市進(jìn)行對個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，具體征收辦法由試點(diǎn)省、自治區(qū)、直轄市自行制定。

　　與1986年國務(wù)院頒布的房產(chǎn)稅暫行條例不同，目前兩地的房產(chǎn)稅征稅范圍和計稅依據(jù)都有明顯變化。按照稅收法治原則，稅收根本要素變更必須由法律來規(guī)定，地方發(fā)文顯然背離了這一原則。國務(wù)院頒布房產(chǎn)稅法規(guī)制度，本來就是由全國人大常委會授權(quán)的，如果允許地方制定征稅辦法，至少需要一個書面決定，而不應(yīng)只是以消息的形式發(fā)布。

　　施正文認(rèn)為，由于目前兩地征稅的形式不合法，房產(chǎn)納稅人如果不繳稅，稅務(wù)部門也無法對其實(shí)行強(qiáng)制措施。一是征稅行為從法理上站不住腳，二是《征管法》并未賦予稅務(wù)部門對自然人納稅人采取強(qiáng)制措施的權(quán)利。

　　但財政部財科所所長賈康認(rèn)為，兩地試點(diǎn)在法理上并不存在問題。

　　因?yàn)榉慨a(chǎn)稅是在中國法規(guī)體系中有依據(jù)確立的稅種，相關(guān)制度屬于法律還是暫行條例都不妨礙這一性質(zhì)。1988年全國人大常委會已授權(quán)國務(wù)院制定房產(chǎn)稅的具體實(shí)施方案和規(guī)則，目前國務(wù)院決定實(shí)施規(guī)則時同意兩地進(jìn)行房產(chǎn)稅試點(diǎn)，在法理上沒有任何違法的硬傷。在他看來，有些人因?yàn)閷@一稅種極為反感，就指出其試點(diǎn)沒有經(jīng)過合法的立法程序，其實(shí)是不了解情況。

　　試點(diǎn)擴(kuò)圍之難

　　今年上半年，財政部曾做過滬渝兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)的工作總結(jié)，并遞交給國務(wù)院，但報告的核心結(jié)論尚未披露。

　　從五六月份開始，湖南和湖北兩地曾悄然進(jìn)行個人住房房產(chǎn)稅擴(kuò)大試點(diǎn)的準(zhǔn)備。“兩湖”的個人住房房產(chǎn)稅試點(diǎn)前景，與武漢城市圈和長株潭城市群的“兩型社會”試驗(yàn)區(qū)有關(guān)?！皟尚汀奔促Y源節(jié)約型、環(huán)境友好型，這也與房產(chǎn)稅改革的部分政策目標(biāo)吻合。

　　不過，接近財政部的知情人士對《財經(jīng)》記者透露，目前兩地的相關(guān)準(zhǔn)備工作已經(jīng)暫停。不久前，財政部有關(guān)司局還準(zhǔn)備就當(dāng)前社會上對于房產(chǎn)稅的種種說法進(jìn)行解釋，隨后給全社會一個交代。不過后來出于種種考慮，成文后并未發(fā)出。

　　對于房產(chǎn)稅試點(diǎn)隱現(xiàn)的變數(shù)，中國社科院財政戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌對《財經(jīng)》記者表示，重慶和上海的試點(diǎn)方案，是在特殊背景下倉促出臺的，立法程序有爭議，征稅目標(biāo)不甚清楚。

　　國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所財政金融研究室副主任許生評價說，兩地試點(diǎn)方案實(shí)質(zhì)上是一種選擇性房產(chǎn)特別消費(fèi)稅，上海規(guī)定人均60平方米的免稅面積偏高，不利于控制對房地產(chǎn)的過度投資需求，無益于控制房價上漲。

　　雖然房產(chǎn)稅試點(diǎn)擴(kuò)大事涉敏感，但更大的背景是，今年以來中國各級政府財政收入增幅繼續(xù)回落，新開稅種成為政府的當(dāng)務(wù)之急。8月，全國財政收入7863億元，同比僅增長4.2％，遠(yuǎn)低于同期GDP增速。其中，中央財政收入更下降6.7％。

　　進(jìn)入9月，全國財政收入的同比增長呈直線增加，但中央收入仍處于下滑區(qū)間，同比下降2.4％。

　　然而，除非迅速將試點(diǎn)轉(zhuǎn)為大范圍征收，靠房產(chǎn)稅短期內(nèi)擔(dān)當(dāng)稅收收入增長的大任，仍然非常困難。許生認(rèn)為，尤其是在房地產(chǎn)價格持續(xù)下降的情況下，其課稅對象會自動滅失。另有意見認(rèn)為，即使將來個人住房均繳納房產(chǎn)稅，房產(chǎn)稅也難以替代土地出讓金，因?yàn)樗鼘儆谛《惙N。

　　財政部財科所副所長劉尚希此前就撰文表示，在減稅的呼聲很大且社會對稅的“厭惡感”越來越強(qiáng)烈的情況下，把房產(chǎn)稅定位于增加地方政府收入不合適：“即使對個人住房全面征收房產(chǎn)稅，要使房地產(chǎn)稅成為地方主體稅種或地方政府主要收入來源，至少在20年之內(nèi)是無法實(shí)現(xiàn)的。”

　　財政部財科所研究員孫鋼對《財經(jīng)》記者表示，房產(chǎn)稅成為地方的主體稅種，好像一經(jīng)推出就能實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，“從現(xiàn)在來看離預(yù)期目標(biāo)相差很遠(yuǎn)，靠這種東西去‘忽悠’地方政府和民眾，能解決什么問題？”

　　力挺者則強(qiáng)調(diào)，房產(chǎn)稅改革最重要的是先搭建制度框架。可以預(yù)見的是，制度理順之后，房產(chǎn)稅的創(chuàng)收能力會體現(xiàn)出來，并逐漸成為地方的主體稅種。

　　在他們看來，房產(chǎn)稅改革的政策目標(biāo)有三個：一是調(diào)控房地產(chǎn)市場；二是為地方尋求穩(wěn)定的主體稅種；三是優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，調(diào)節(jié)收入分配。但現(xiàn)在很多人把這三個目標(biāo)混為一談，而且后兩個目標(biāo)要求房產(chǎn)稅要成為一個普遍征收的稅種，這也就涉及稅負(fù)的調(diào)整以及利益分配格局的變化。上海和重慶的房產(chǎn)稅收規(guī)模不大，對實(shí)現(xiàn)后兩個目標(biāo)基本無用。

　　由于兩地的試點(diǎn)效果不彰，對個人房產(chǎn)稅制度的否定之聲近來也不斷發(fā)出。吳曉靈在前述場合就公開表示，房產(chǎn)稅不應(yīng)再擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。

　　在接受《財經(jīng)》記者采訪時，許善達(dá)表示，一年多以來的實(shí)踐已經(jīng)清楚地證明，個人住房房產(chǎn)稅試點(diǎn)并不成功。所有主張房產(chǎn)稅試點(diǎn)的人所提出的政策目標(biāo)短期內(nèi)都不可能實(shí)現(xiàn)，個人住房房產(chǎn)稅制度不符合當(dāng)前的中國形勢。

　　許善達(dá)指出，重慶方面自稱試點(diǎn)非常成功，既然成功就應(yīng)該擴(kuò)大征稅范圍，而實(shí)際上今年的征稅范圍又縮小了。上海則不提成功失敗，一直采取回避的態(tài)度。“中國人年均收入才四五千美元，至少十年二十年內(nèi)，不用想房產(chǎn)稅的事情。”許善達(dá)說。

　　賈康也認(rèn)為，20年能完善個人住房房產(chǎn)稅制度已很不容易。不過他表示，目前住房制度存在的矛盾越來越嚴(yán)重，積重難返之后就更難解決，正因?yàn)榉慨a(chǎn)稅制度不易推行，當(dāng)前就更不應(yīng)該放棄做工作，而是應(yīng)該一步步向20年后的制度方向推進(jìn)。現(xiàn)在就是要通過兩地試點(diǎn)，建立制度框架，這也是漸進(jìn)式改革普遍存在的一種路徑依賴。

　　如果不實(shí)行房產(chǎn)稅政策，目前最好的辦法應(yīng)當(dāng)是什么？許善達(dá)建議，中央擇機(jī)宣布停止房產(chǎn)稅試點(diǎn)，同時開始在房產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)征收特別消費(fèi)稅。因?yàn)橄M(fèi)稅采用累進(jìn)稅率制度，房產(chǎn)增值幅度越大稅率越高。同時，征收消費(fèi)稅也可打擊房產(chǎn)投機(jī)，但與房產(chǎn)稅不同的是，它不會過分抑制房地產(chǎn)市場，有利于拉動投資和消費(fèi)。

　　特別消費(fèi)稅是在房產(chǎn)交易環(huán)節(jié)所征的稅。賈康表示，如實(shí)行特別消費(fèi)稅，可以將其設(shè)計為房產(chǎn)在手中持有時間越短稅率越高、時間越長則稅率遞減，旨在鼓勵長期持有，減少頻繁交易和炒作，因此也可抑制房地產(chǎn)投機(jī)。不過它與房產(chǎn)稅制度并不是非此即彼的關(guān)系，可以并行不悖，共同調(diào)節(jié)。而且，個人住房房產(chǎn)稅制度的政策目標(biāo)也不是靠消費(fèi)稅政策就能實(shí)現(xiàn)的。

　　9月下旬，國稅總局政策法規(guī)司巡視員叢明在第五屆中國企業(yè)稅務(wù)管理創(chuàng)新大會上透露，房產(chǎn)稅下一步將擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，并逐步建立房產(chǎn)稅制度，房產(chǎn)稅具體深化時間可能在年底或明年初。目前來看，上述試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大，不甚明朗。

　　從全球來看，由于是普遍征收的直接稅，一些國家曾出現(xiàn)征收財產(chǎn)稅時納稅人抗稅的現(xiàn)象，這令中國的房產(chǎn)稅改革只能循序漸進(jìn)。張斌表示，最主要的是要明確房產(chǎn)稅改革的真正目標(biāo)，只有目標(biāo)明確才能制定出與之相匹配的方案，還要做好利益重新分配的準(zhǔn)備。