以法治化釋放更多制度紅利

　　——全國(guó)土地日專訪中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心負(fù)責(zé)人

　　眼下看，土地管理法修改加緊推進(jìn)；長(zhǎng)遠(yuǎn)看，出臺(tái)土地法已成共識(shí)。從緊迫性看，征地制度改革、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，使國(guó)土資源法治保障成為當(dāng)務(wù)之急。

　　在第23個(gè)全國(guó)土地日前夕，針對(duì)土地礦產(chǎn)法治化焦點(diǎn)話題，中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心(國(guó)土資源部土地爭(zhēng)議調(diào)處事務(wù)中心)主任孫英輝接受了新華社記者專訪。

　　保障公民物權(quán) 實(shí)現(xiàn)“法治突圍”

　　記者：怎么看待我國(guó)國(guó)土資源法治化進(jìn)程？

　　孫英輝：隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加速，中國(guó)特色國(guó)土資源法律體系初步建立。特別是近年來(lái)，初步形成以憲法為根本依據(jù)，以物權(quán)法、土地管理法、礦產(chǎn)資源法為基本準(zhǔn)則，以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門及地方性規(guī)章為具體規(guī)范的國(guó)土資源法律制度體系。

　　但國(guó)土資源法治建設(shè)存在很多亟待解決的問(wèn)題，有些已經(jīng)成為深化改革的障礙所在，主要表現(xiàn)“四個(gè)背離”：國(guó)土資源法治建設(shè)加強(qiáng)，然而法律績(jī)效低下甚至下降；為建立公正有序的國(guó)土資源工作秩序付出過(guò)高行政成本，然而現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)為低水平秩序效果甚至局部性秩序惡化；國(guó)土資源法律制度社會(huì)效益低于預(yù)期，然而制度運(yùn)行社會(huì)成本不斷高企；國(guó)土資源法律知識(shí)逐漸普及，然而部分法律公信力衰退。

　　因此推進(jìn)基本法治保障、市場(chǎng)法治保障、產(chǎn)權(quán)法治保障三大國(guó)土資源法治保障工程時(shí)不我待。國(guó)土資源法治事關(guān)公民社會(huì)最基本的物權(quán)，從保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)到構(gòu)建完善礦業(yè)權(quán)制度，深化改革，釋放制度性紅利，歸根到底要實(shí)現(xiàn)“法治突圍”。

　　強(qiáng)化權(quán)利觀念 彌補(bǔ)基本法缺失

　　記者：國(guó)土資源法治保障工程，創(chuàng)新與改革從何入手？

　　孫英輝：首當(dāng)其沖是基本法治保障工程。目前的國(guó)土資源法律體系，有效支撐了改革開(kāi)放大局，支撐了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展進(jìn)程，支撐了我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二的沖刺，更支撐了耕地紅線的基本穩(wěn)固。

　　但“三個(gè)缺位”必須正視：在征地制度改革、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地用途管制、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記及農(nóng)民土地物權(quán)實(shí)現(xiàn)等領(lǐng)域、環(huán)節(jié)的法律法規(guī)缺位；國(guó)土資源基本立法缺位，屬于經(jīng)濟(jì)法范疇的土地管理法和礦產(chǎn)資源法，主要調(diào)整規(guī)范行政管理行為，難以起到憲法統(tǒng)領(lǐng)下的基本法作用，不能適應(yīng)大量民事和物權(quán)調(diào)整規(guī)范需求。

　　目前國(guó)土資源法規(guī)主要強(qiáng)化行政管理，偏重行政規(guī)范而疏于民事規(guī)范，強(qiáng)調(diào)行政管理較多而明晰民事權(quán)利和義務(wù)較少。重管理、輕權(quán)利，往往以行政法、刑法代替民法的保護(hù)功能；所有權(quán)歸屬界限不清，占有、使用、收益和處分的各項(xiàng)權(quán)能甚至處于無(wú)主狀態(tài)；物權(quán)統(tǒng)一登記尚未落實(shí)，登記機(jī)關(guān)不統(tǒng)一，登記制度不健全，嚴(yán)重影響物權(quán)登記的公信力；資源流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)限制性規(guī)定過(guò)多，市場(chǎng)配置作用常常失靈，市場(chǎng)外部不經(jīng)濟(jì)性因素導(dǎo)致資源閑置、浪費(fèi)和流失。

　　存在上述問(wèn)題，原因主要在于國(guó)土資源基本法缺失。加快國(guó)土資源基本法研究，盡快將土地法和地質(zhì)礦產(chǎn)法納入國(guó)家立法規(guī)劃，已經(jīng)十分緊迫。

　　市場(chǎng)要法治化 產(chǎn)權(quán)要現(xiàn)代化

　　記者：在推進(jìn)基本法治工程外，還有哪些刻不容緩的保障工作？

　　孫英輝：推進(jìn)基本法治保障同時(shí)，必須不失時(shí)機(jī)加快國(guó)土資源市場(chǎng)法治保障工程、產(chǎn)權(quán)法治保障工程。

　　市場(chǎng)法治保障的緊迫性，在土地政策參與宏觀調(diào)控上表現(xiàn)突出。土地政策與宏觀經(jīng)濟(jì)對(duì)接，是我國(guó)宏觀管理一大創(chuàng)新，作用突出。但與黨的十八大“完善宏觀調(diào)控體系”要求相比，“四多四少”問(wèn)題突出：短期措施多，改革政策少；行政措施多，法治規(guī)范少；監(jiān)管措施多，經(jīng)濟(jì)辦法少；傳統(tǒng)措施多，科技手段少。在土地市場(chǎng)調(diào)控方面，要主攻經(jīng)濟(jì)、科技和法律調(diào)控手段，突出市場(chǎng)配置、突出主體作用、突出信息調(diào)控、突出法律規(guī)范，以法治創(chuàng)造制度紅利。

　　現(xiàn)在改革發(fā)展的最大障礙，是產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。特別是土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，成為沖出改革深水區(qū)繞不過(guò)的頑固堡壘。土地產(chǎn)權(quán)存在“三個(gè)模糊”：界限模糊、主體模糊、地位模糊。土地管理法修改難、國(guó)土資源基本法立法難、農(nóng)村土地制度改革難等，關(guān)鍵都在于產(chǎn)權(quán)。

　　近年來(lái)，國(guó)土資源部高度重視產(chǎn)權(quán)制度改革，在一系列調(diào)研和試點(diǎn)中取得很多經(jīng)驗(yàn)。要梳理經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)際，先易后難，頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐結(jié)合，長(zhǎng)遠(yuǎn)立法與現(xiàn)實(shí)試點(diǎn)結(jié)合，從農(nóng)村突破，從基層突破，從局部突破，以改革征地制度為突破口，以城鄉(xiāng)一體化為總目標(biāo)，賦權(quán)于民，使農(nóng)民能夠以產(chǎn)權(quán)保生存，以產(chǎn)權(quán)謀發(fā)展。

　　突破城鄉(xiāng)分治模式 從不動(dòng)產(chǎn)登記突破

　　記者：這些法治保障工程，當(dāng)下有沒(méi)有切入點(diǎn)？

　　孫英輝：按黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)要求，不動(dòng)產(chǎn)登記制度改革是最好的突破口。多年來(lái)，各部門根據(jù)本行業(yè)特點(diǎn)，積極探索，積累經(jīng)驗(yàn)，為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記打下較好基礎(chǔ)；不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記不僅是理論成果，社會(huì)共識(shí)，更是因應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展急需，現(xiàn)實(shí)所迫；不動(dòng)產(chǎn)登記制度創(chuàng)新與改革，成為產(chǎn)權(quán)制度改革突破口和路線引導(dǎo)；統(tǒng)一登記信息平臺(tái)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，是不動(dòng)產(chǎn)登記制度改革的重要保障。

　　目前我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度改革目標(biāo)明確，就是“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：服務(wù)對(duì)象上，從主要為行政管理服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獮槊魑捅Ｗo(hù)合法物權(quán)服務(wù)；功能設(shè)置上，從城鄉(xiāng)分治模式轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)統(tǒng)一模式；要素價(jià)值體現(xiàn)上，從非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)方式。這是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的根本動(dòng)力。

　　當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式升級(jí)，推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革加速，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)權(quán)利平等、發(fā)展機(jī)會(huì)均等，要求人口要素、城市因素、市場(chǎng)形成、權(quán)利實(shí)現(xiàn)等在城鄉(xiāng)間雙向流動(dòng)。就是農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城市生態(tài)化、市場(chǎng)一體化、登記統(tǒng)一化。(記者王立彬)