地方債務(wù)圖解

　　昨日，審計(jì)署官網(wǎng)發(fā)布消息，根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，審計(jì)署將組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。本次全國(guó)性審計(jì)工作將于8月1日起全面展開(kāi)，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)將對(duì)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府性債務(wù)進(jìn)行徹底摸底和測(cè)評(píng)。

　　據(jù)人民網(wǎng)消息稱(chēng)，國(guó)務(wù)院26日下午發(fā)特急明電，要對(duì)全國(guó)政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。審計(jì)署暫停所有項(xiàng)目開(kāi)始培訓(xùn)，本周進(jìn)駐各省市區(qū)。

　　據(jù)了解，本次審計(jì)是最近三年來(lái)，審計(jì)署第三次“把脈”地方政府性債務(wù)。第一次是2011年，審計(jì)署審計(jì)了1979年以來(lái)到2010年底，全國(guó)31個(gè)省市區(qū)的地方政府性債務(wù)；第二次是2012年11月至2013年2月，審計(jì)署選取全國(guó)36個(gè)地區(qū)（15個(gè)省及其所屬的15個(gè)省會(huì)城市、3個(gè)直轄市及其所屬的3個(gè)市轄區(qū)），審計(jì)了2011年和2012年的地方政府性債務(wù)。

　　鑒于第二次只選取了36個(gè)地區(qū)，因此，本次審計(jì)是繼2011年后，審計(jì)署第二次全面“摸底”地方政府性債務(wù)。

　　專(zhuān)家稱(chēng)正在制定的預(yù)算法修正案草案，在地方政府能否發(fā)債券問(wèn)題上陷入“兩難”。按照全國(guó)人大公布的立法規(guī)劃，今年，全國(guó)人大常委會(huì)將三審預(yù)算法修正案草案，屆時(shí)，將再次審議地方債券管理模式。

　　十一屆全國(guó)人大代表、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青表示，美國(guó)“汽車(chē)之都”底特律申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)10日后，國(guó)務(wù)院就作出了全面摸底地方債務(wù)的部署，“速度很快，36個(gè)地區(qū)的地方債務(wù)審計(jì)結(jié)果，觸目驚心。這次全國(guó)范圍摸底，將對(duì)預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、建立科學(xué)完善的地方債務(wù)管理模式提供參考”。

現(xiàn)狀

地方債務(wù)高致“資不抵債”

　　36個(gè)地區(qū)的地方債審計(jì)結(jié)果已于6月公布。在該份審計(jì)結(jié)果公告和上月27日，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義向全國(guó)人大常委會(huì)所作的報(bào)告中，審計(jì)署兩次對(duì)地方債敲響警鐘，強(qiáng)調(diào)目前，地方債存在個(gè)別地方政府債臺(tái)高筑、資不抵債、違規(guī)融資變相集資等問(wèn)題。

地方債務(wù)總額在15萬(wàn)億-18萬(wàn)億

　　2011年，審計(jì)署審計(jì)了1979年以來(lái)到2010年底，全國(guó)31個(gè)省市區(qū)的地方債政府性債務(wù)，結(jié)果表明，當(dāng)時(shí)的地方債務(wù)總額為10.72萬(wàn)億元。

　　兩年已過(guò)，目前，全國(guó)的地方債務(wù)規(guī)模到底有多大？

　　今年2月，一國(guó)際金融機(jī)構(gòu)發(fā)布的一份報(bào)告提出，中國(guó)各級(jí)政府負(fù)債可能高達(dá)30多萬(wàn)億元。

　　對(duì)此，在今年的全國(guó)兩會(huì)上，審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝予以否認(rèn)。董大勝認(rèn)為，根據(jù)國(guó)債、外債等數(shù)據(jù)測(cè)算，各級(jí)政府的負(fù)債應(yīng)該在15萬(wàn)億至18萬(wàn)億元。

9省會(huì)城市債務(wù)率超100%

　　上月，審計(jì)署發(fā)布的《審計(jì)公告》，也未通報(bào)目前的地方債務(wù)總額，但提出，至去年底，被審計(jì)的省市區(qū)地方債務(wù)總額共計(jì)38475.81億元，比2010年增長(zhǎng)12.94%。其中，9個(gè)省會(huì)城市負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過(guò)100%，最高的達(dá)188.95%，如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)219.57%。

　　報(bào)告指出，一些地區(qū)債務(wù)償還過(guò)度依賴(lài)土地收入、高速公路、政府還貸二級(jí)公路，甚至陷入借新債還舊債“循環(huán)”。例如被審計(jì)的36個(gè)地區(qū)中，4個(gè)省、17個(gè)省會(huì)城市以土地出讓收入作為償債來(lái)源。但這些地方去年的土地收入都明顯減少，其去年以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)，需償還本息2315.73億元，系當(dāng)年土地出讓收入的1.25倍。

　　上月，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義披露，一些地方通過(guò)信托、BT（建設(shè)-移交）和違規(guī)集資等方式變相融資現(xiàn)象突出。例如被審計(jì)的36個(gè)地區(qū)中，采用上述方式融資2180.87億元。

解讀

審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝

“地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控”

　　今年系地方政府性債務(wù)的償債高峰期。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2010年底的10.7萬(wàn)億元地方債務(wù)中，約有11.37%需要在今年年償還，合計(jì)1.2萬(wàn)億；2010年1384億的中央代發(fā)地方債券，3年到期今年需要還本付息，合計(jì)1500億。此外，地方政府通過(guò)信托機(jī)構(gòu)融資的6500多億元政信合作，也有一部分需要兌付。

　　各級(jí)政府是否有能力應(yīng)對(duì)償債高峰？是否會(huì)引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)？對(duì)此，審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝、財(cái)政部原部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)等都曾表示，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控。

　　今年兩月，在全國(guó)兩會(huì)上，董大勝表示，我國(guó)地方債務(wù)總體規(guī)模并沒(méi)有一些國(guó)際金融機(jī)構(gòu)所預(yù)算的那么高，整體風(fēng)險(xiǎn)可控。

　　今年4月，在博鰲亞洲論壇上，項(xiàng)懷誠(chéng)也表示，盡管地方債務(wù)規(guī)模近年來(lái)不斷增長(zhǎng)，但中國(guó)的債務(wù)問(wèn)題并沒(méi)有到嚴(yán)重的程度：第一，債務(wù)率本身不是特別高；第二，中國(guó)政府的債務(wù)基本上是內(nèi)債；第三，中國(guó)政府債務(wù)“總體上看還沒(méi)有看到特別壞的、效率特別差的案例”。

　　此外，相關(guān)國(guó)家部委已對(duì)償債高峰年作出了部署。

　　除了加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)的審計(jì)，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉分別在今年3月、今年6月兩度表示，將針對(duì)不同類(lèi)型的地方債務(wù)，分門(mén)別類(lèi)采取政策，先制止住地方政府債務(wù)擴(kuò)張的趨勢(shì)，之后研究完善地方政府債務(wù)管理制度，總的方向是“給地方政府開(kāi)一條正道，堵住那些歪門(mén)”。

焦點(diǎn)

地方債券“禁還是放”？管理模式“兩端搖擺”

　　十一屆全國(guó)人大代表、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青曾兩次參加預(yù)算法修正案座談會(huì)。據(jù)其介紹，我國(guó)該采取什么樣的地方債券管理模式，地方債券究竟是禁還是放，一直是爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

地方缺錢(qián)熱衷發(fā)債券

　　現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！?009年中央政府代發(fā)2000億元左右的地方政府債券，并且只有省級(jí)政府和計(jì)劃單列市具備通過(guò)中央代發(fā)地方債券的資格，地級(jí)市、縣級(jí)市禁止發(fā)行地方債券。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，特別是1994年分稅制改革以來(lái)，地方政府紛紛成立融資平臺(tái)公司，通過(guò)平臺(tái)公司發(fā)債券。2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，在“穩(wěn)增長(zhǎng)”的背景下，各地紛紛加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)化推進(jìn)步伐，地方債券發(fā)行規(guī)模逐年上漲。

　　葉青表示，地方政府之所以熱衷于發(fā)行地方債券，一方面原因在于“中央拿大頭、地方拿小頭”的現(xiàn)行分稅制體制，地方政府“事權(quán)”、“財(cái)權(quán)”不統(tǒng)一，想干事，但缺錢(qián)；一方面在于目前的政績(jī)觀考核體系，以GDP、城市建設(shè)、形象工程為導(dǎo)向的政績(jī)觀考核問(wèn)題仍普遍存在。

　　財(cái)經(jīng)評(píng)論人楊國(guó)英指出，地方政府熱衷于發(fā)行地方債券，源于利益尋租空間，“地方政府通過(guò)持續(xù)舉債，不僅可以實(shí)現(xiàn)保增長(zhǎng) 的短期政績(jī)，更可以由此為關(guān)聯(lián)人的利益輸送提供便利”。

“禁還是放”下半年將有分曉

　　葉青說(shuō)，針對(duì)地方債券存在的問(wèn)題，預(yù)算法修正案修訂過(guò)程中，各界一直在探討，是不是該通過(guò)立法賦予地方舉債權(quán)，同時(shí)在法律中設(shè)定地方債券的審核程序。

　　就此，預(yù)算法修正案一審稿突破了現(xiàn)行預(yù)算法框架，賦予了地方政府舉債權(quán)，提出“對(duì)地方政府債券實(shí)行限額管理”；“地方政府如發(fā)債券，主體是省級(jí)政府”；“地方政府發(fā)債券的審批程序?yàn)椋簢?guó)務(wù)院確定地方債券的限額，報(bào)經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后下達(dá)，省級(jí)政府按國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉債，作為赤字列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)”。

　　但二審稿刪除了上述條款，退回到與現(xiàn)行《預(yù)算法》一字不差的狀態(tài)，重申“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！?/p>

　　對(duì)于一審稿和二審稿的變化，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委原研究室巡視員王連洲分析認(rèn)為，一審稿和二審稿代表了兩種地方債券管理模式。一審稿是“適度放開(kāi)”；二審稿是“一刀切禁止”。之所以從“適度放開(kāi)”退回到“一刀切禁止”，主要是考慮到目前的政績(jī)考核和官員任免制度，為官一任一般只有幾年時(shí)間，采取“一刀切禁止”是為了避免現(xiàn)任官員追求政績(jī)，片面提高地方債券發(fā)行規(guī)模，引發(fā)政府風(fēng)險(xiǎn)。

　　但財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康提出，現(xiàn)行預(yù)算法關(guān)于地方債券的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單籠統(tǒng)，已普遍出現(xiàn)了地方政府層面以潛規(guī)則強(qiáng)制替代明規(guī)則，大量隱性舉債的情況?！罢_的思路和方略，應(yīng)當(dāng)是在地方已形成的實(shí)際負(fù)債面前，實(shí)事求是而又卓有遠(yuǎn)見(jiàn)地治存量、開(kāi)前門(mén)、關(guān)后門(mén)、修圍墻 ，讓明規(guī)則變得有效、可行，使?jié)撘?guī)則受到實(shí)質(zhì)性的約束，有堵有疏，疏堵結(jié)合”。

　　下半年，全國(guó)人大常委會(huì)將三審預(yù)算法修正案。我國(guó)地方債券的管理模式究竟是“一刀切全面禁止”，還是“適度放開(kāi)”，屆時(shí)將揭曉。

　?。ㄔ瓨?biāo)題：審計(jì)署摸底全國(guó)政府性債務(wù)）

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