擬規(guī)范發(fā)債主體、規(guī)模和償還

　　地方債務(wù)管理?xiàng)l例或?qū)⒊雠_(tái)

　　面對(duì)審計(jì)署公布的18萬(wàn)億地方政府債務(wù)，其關(guān)聯(lián)部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始對(duì)審計(jì)報(bào)告提出的問(wèn)題進(jìn)行解決。

　　目前，財(cái)政部正在一些地方政府做綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試點(diǎn)，內(nèi)容主要是在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，完善地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告并盡快在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。大公國(guó)際資信評(píng)估有限公司人士表示，財(cái)政部已經(jīng)委托大公國(guó)際研究一套地方評(píng)級(jí)制度，包含地方政府信用評(píng)級(jí)制度。

　　《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者獲悉，除財(cái)政部開(kāi)展財(cái)務(wù)試點(diǎn)外，包括央行、銀監(jiān)會(huì)和地方政府在內(nèi)的多個(gè)部門(mén)也已經(jīng)開(kāi)始對(duì)審計(jì)署的報(bào)告做進(jìn)一步布局?！跋乱徊降墓ぷ魇歉鞑块T(mén)對(duì)地方債形成統(tǒng)一意見(jiàn)后，將會(huì)提交國(guó)務(wù)院，以國(guó)務(wù)院名義出臺(tái)地方債管理辦法條例，重點(diǎn)對(duì)債務(wù)的規(guī)模、發(fā)債主體的規(guī)范以及債務(wù)償還等問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化?！币晃唤咏鼑?guó)家發(fā)改委的消息人士稱(chēng)。

　　在此之前，中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心施正文曾第一次提出要建立地方債管理?xiàng)l例行政法規(guī)。他認(rèn)為在摸清地方債規(guī)模后，應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)債務(wù)管理的法制化，把債務(wù)管理上升到行政法規(guī)的層面。

　　債務(wù)管理辦法擬出臺(tái)

　　“各部門(mén)的主要工作集中在兩個(gè)方面，一是對(duì)審計(jì)報(bào)告中地方債存在的問(wèn)題做分析，二是如何運(yùn)用債務(wù)手段發(fā)揮地方債的功能實(shí)現(xiàn)服務(wù)財(cái)政的作用?！鄙鲜鋈耸勘硎?。

　　圍繞這兩個(gè)工作，在審計(jì)署公布地方債的規(guī)模以后，財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)和地方政府已經(jīng)開(kāi)始著手進(jìn)行地方債的新一輪治理辦法。一位東部財(cái)稅系統(tǒng)人士表示，目前已經(jīng)開(kāi)始配合省級(jí)財(cái)稅部門(mén)的財(cái)務(wù)檢查，在2014年第一季度的節(jié)點(diǎn)，會(huì)有當(dāng)?shù)貍鶆?wù)管理方案出臺(tái)。

　　作為地方債直接來(lái)源，商業(yè)銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)一直處于可控范圍，但是隨著其占比的逐漸下降，更突顯了地方債中隱性因素帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，這成為債務(wù)關(guān)聯(lián)部門(mén)關(guān)注的問(wèn)題。此前，中國(guó)人民銀行還曾與中國(guó)社會(huì)科學(xué)院建立了對(duì)地方政府金融生態(tài)環(huán)境的評(píng)價(jià)體系，當(dāng)時(shí)對(duì)200多個(gè)城市的財(cái)政、信用狀況做了評(píng)估，以便建立新的地方政府融資機(jī)制。

　　審計(jì)署最新公布的數(shù)據(jù)顯示，截至6月末，地方債務(wù)中商業(yè)銀行貸款余額10.12萬(wàn)億元，相比審計(jì)署2011年6月發(fā)布的數(shù)據(jù)，占比從79.01%下降到57%。特別是2008年以后，地方政府性債務(wù)進(jìn)入快速增長(zhǎng)期，當(dāng)年增長(zhǎng)率猛增至48%，2009年則增長(zhǎng)至68%，相比1996年地方政府債務(wù)占GDP比重達(dá)到3%，已達(dá)到29%。

　　防范地方債的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是地方債管理辦法擬出臺(tái)的一個(gè)契機(jī)。

　　2009年，根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，為規(guī)范地方政府債券收支預(yù)算管理，提高資金管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平，財(cái)政部制定了《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》). 《辦法》的主要目的是“保增長(zhǎng)”，保障4萬(wàn)億投資刺激經(jīng)濟(jì)的順利進(jìn)行。

　　據(jù)悉，2009年中央財(cái)政將代地方政府發(fā)行2000億元債券進(jìn)行融資，財(cái)政部在《辦法》中明確規(guī)定了這2000億元債券的發(fā)行方式，并對(duì)地方債券資金的用途再次給予細(xì)化。

　　但是隨著地方政府融資需求的增長(zhǎng)，政府債務(wù)規(guī)模增大，也對(duì)地方債的管理和治理提出了新的要求。按照預(yù)算法規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。2012年6月公布的預(yù)算法修正案草案第二稿也從嚴(yán)規(guī)范了地方債務(wù)，明確規(guī)定地方政府不能舉債，只有法律或國(guó)務(wù)院規(guī)定才可由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)代地方政府發(fā)行債券。

　　在此背景下，施正文也認(rèn)為，地方債務(wù)管理形成法規(guī)的前提條件是有清晰的債務(wù)規(guī)模，此次審計(jì)署公開(kāi)了地方債務(wù)規(guī)模，對(duì)下一步債務(wù)管理?xiàng)l例的制定有很大幫助，未來(lái)各部門(mén)協(xié)調(diào)意見(jiàn)形成統(tǒng)一思路后，也會(huì)出臺(tái)相應(yīng)的措施，最終會(huì)以國(guó)務(wù)院名義出臺(tái)管理?xiàng)l例。

　　強(qiáng)化債券市場(chǎng)管理

　　“現(xiàn)在債務(wù)信息披露和資產(chǎn)負(fù)債表都沒(méi)有透明化，引入地方政府信用評(píng)級(jí)制度之后，查清債務(wù)多少不再是最終目的，而是要解決三個(gè)核心問(wèn)題，即地方政府債務(wù)的上限安全邊界、存量債務(wù)能否按期償還、衡量新增債務(wù)空間?！贝蠊珖?guó)際資信評(píng)估有限公司董事長(zhǎng)關(guān)建中此前表示。

　　這一判斷主要基于審計(jì)署在去年底公布的地方債務(wù)規(guī)模。

　　12月30日，國(guó)家審計(jì)署公布了最新的全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果。審計(jì)結(jié)果顯示，截至6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的負(fù)債20.6萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的2.9萬(wàn)億元，負(fù)有一定救助責(zé)任的6.7萬(wàn)億元。

　　其中，對(duì)于備受關(guān)注的地方政府負(fù)債，負(fù)有償還責(zé)任的10.9萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的2.7萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的4.3萬(wàn)億元，合計(jì)17.9萬(wàn)億元，較上次審計(jì)結(jié)果2010年6月末的數(shù)據(jù)10.7萬(wàn)億元高了7.2萬(wàn)億元。

　　債務(wù)規(guī)模在增長(zhǎng)，但是解決債務(wù)的辦法卻一直沒(méi)有落地。

　　記者了解到，7月份，財(cái)政部曾發(fā)文稱(chēng)，未來(lái)要在地方政府自行發(fā)債過(guò)程中，創(chuàng)造條件，逐步推進(jìn)建立信用評(píng)級(jí)制度。當(dāng)年9月，中債資信與中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所簽署地方政府評(píng)級(jí)合作協(xié)議，并發(fā)布了中國(guó)地方政府評(píng)級(jí)方法，中國(guó)本土評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)正在為開(kāi)展中國(guó)市政債券信用評(píng)級(jí)進(jìn)行積極的探索和準(zhǔn)備。

　　對(duì)此，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)王朝才認(rèn)為，由于債務(wù)本身牽扯的方面太多，因此在對(duì)地方債的管理還沒(méi)有到提出解決方案的時(shí)候，首先要做的是對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行管理和控制。

　　新年伊始，國(guó)家發(fā)改委對(duì)企業(yè)債券的發(fā)行管理成為此輪地方債風(fēng)險(xiǎn)控制的第一個(gè)動(dòng)作。

　　國(guó)家發(fā)改委消息稱(chēng)，2014年企業(yè)債發(fā)行一方面要通過(guò)債務(wù)置換等措施，配合國(guó)家化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，另一方面要有保有控支持城鎮(zhèn)化建設(shè)和中小微企業(yè)融資，保持企業(yè)債規(guī)模合理增長(zhǎng)。

　　在優(yōu)化企業(yè)債發(fā)行方面，2014年國(guó)家發(fā)改委將加大對(duì)中小企業(yè)集合債和中小企業(yè)增信集合債支持力度，擴(kuò)大可續(xù)期債券試點(diǎn)和債貸組合試點(diǎn)范圍，落實(shí)企業(yè)債預(yù)審權(quán)下放至省級(jí)發(fā)改委后的相關(guān)細(xì)則?！巴ㄟ^(guò)發(fā)行長(zhǎng)期低息企業(yè)債置換短期高利率的地方政府債務(wù)，優(yōu)化地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，將是2014年企業(yè)債發(fā)行的方向之一?！鄙鲜鼋咏鼑?guó)家發(fā)改委的消息人士解釋。

　　市場(chǎng)預(yù)測(cè)，債券市場(chǎng)的透明化管理將成為化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)舉措。