財(cái)政部摸底地方信用 地方自主發(fā)債猜想

　　建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度，一直被視為是控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)政府債務(wù)融資的透明度與規(guī)范性的重要一環(huán)。

　　日前，廣州市財(cái)政局官方微博發(fā)布消息稱(chēng)，地方政府信用評(píng)級(jí)的研究工作由財(cái)政部國(guó)庫(kù)司主持，已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)的多個(gè)省份完成調(diào)研。與此同時(shí)，國(guó)庫(kù)司已經(jīng)組織在一些省份開(kāi)始試點(diǎn)，試編權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。

　　3月26日，一位不愿署名的省級(jí)財(cái)政部門(mén)人士對(duì)《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，財(cái)政部的調(diào)研可能從去年就開(kāi)始了，主要選擇在廣東、上海等一些試點(diǎn)自行發(fā)債的省市進(jìn)行，因事項(xiàng)敏感，細(xì)節(jié)目前不便公開(kāi)。

　　中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)公司一位熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)的高管告訴本報(bào)記者：“在我們內(nèi)部已經(jīng)有一套很完整的政府信用評(píng)級(jí)體系，通過(guò)對(duì)融資平臺(tái)的評(píng)級(jí)，我們對(duì)各地的財(cái)政實(shí)力、信用狀況都有大體的掌握和判斷?！?/p>

　　倒逼政府信用評(píng)級(jí)

　　近年來(lái)，地方債規(guī)模增長(zhǎng)迅速，已經(jīng)引起中央政府高度重視。

　　根據(jù)審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，2010年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任以及一定救助責(zé)任的債務(wù)總計(jì)10.7萬(wàn)億。而截至2013年6月底，同一口徑的地方債務(wù)已達(dá)17.9萬(wàn)億，年均增長(zhǎng)約25%。

　　為此，2013年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，首次將“控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)”。然而，面臨新型城鎮(zhèn)化天量資金的需求，市政債或類(lèi)似地方債又是地方政府籌措資金的現(xiàn)實(shí)選擇。

　　3月19日，在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部副部長(zhǎng)劉昆表示，將加大地方債支持城鎮(zhèn)化建設(shè)力度。依法賦予地方政府適度舉債權(quán)限，完善現(xiàn)行地方政府債券制度。

　　可想而知，在未來(lái)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實(shí)施的7年時(shí)間里，地方債務(wù)總體規(guī)模仍然將持續(xù)擴(kuò)大。如何建立完善的發(fā)債制度和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別防控機(jī)制是財(cái)政部需要解決的難題。

　　記者注意到，去年7月份，財(cái)政部就宣布，將積極創(chuàng)造條件使地方政府未來(lái)在自行發(fā)債過(guò)程中逐步推進(jìn)建立信用評(píng)級(jí)制度。

　　上述財(cái)政部門(mén)人士稱(chēng)，財(cái)政部的調(diào)研是有針對(duì)性的，一個(gè)是征求預(yù)算法修改的一些意見(jiàn)，另一個(gè)是地方自主發(fā)債一些相配套的制度建設(shè)，包括信用評(píng)級(jí)這樣的制度安排。據(jù)他了解，廣東省揭陽(yáng)市此前已經(jīng)開(kāi)始做地方政府信用評(píng)級(jí)的嘗試。

　　另有消息稱(chēng)，地方政府信用評(píng)級(jí)已經(jīng)研究完畢，目前準(zhǔn)備上升為地方政府信用評(píng)級(jí)條例，并將選擇合適的時(shí)機(jī)公布；財(cái)政部所做的地方政府信用評(píng)級(jí)，以地方政府債務(wù)的偏離度和違約率為主線(xiàn)。與其一起制定的還有政府信息披露制度，其中涉及編制資產(chǎn)負(fù)債表、規(guī)范信息披露行為、提高信息披露透明度等。

　　《華夏時(shí)報(bào)》記者就上述消息及國(guó)庫(kù)司調(diào)研情況向財(cái)政部致電，并發(fā)去采訪(fǎng)函，截至發(fā)稿時(shí)未獲得相關(guān)回應(yīng)。

　　主持國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目——《地方政府性債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范研究(2012-2016年)》的中南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院院長(zhǎng)陳志勇對(duì)《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，建立地方政府信用評(píng)級(jí)體系是財(cái)稅改革的趨勢(shì)，也是地方自主發(fā)債的重要前提條件，“信用評(píng)級(jí)跟地方政府發(fā)債關(guān)系緊密，有利于債券的合理定價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)防控。”

　　評(píng)級(jí)方法已成熟

　　從財(cái)政部《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《辦法》)來(lái)看，目前有上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東六省市獲得自行發(fā)債權(quán)；其中江蘇、山東成為2011年該試點(diǎn)啟動(dòng)以來(lái)首次擴(kuò)圍省份。

　　自行發(fā)債是指試點(diǎn)省(市)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本省(市)政府債券的發(fā)債機(jī)制。2013年試點(diǎn)省(市)政府債券由財(cái)政部代辦還本付息。

　　據(jù)了解，除上述六省市以外，其他地方發(fā)行政府債券一般通過(guò)財(cái)政部向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)，由財(cái)政部擇機(jī)合并代發(fā)。

　　值得注意的是，這份一年更新一次的《辦法》，2013年首次明確提出“積極創(chuàng)造條件，逐步推進(jìn)建立信用評(píng)級(jí)制度”。截至目前，一些學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、評(píng)級(jí)公司已自發(fā)開(kāi)展不少地方政府信用評(píng)級(jí)的研究和實(shí)踐工作。

　　上述中誠(chéng)信高管告訴記者，該機(jī)構(gòu)今年3月在黑龍江亞布力組織了一場(chǎng)關(guān)于地方政府信用評(píng)級(jí)的研討會(huì)，并于3月23日發(fā)布了《2014年中國(guó)地方政府信用分析》報(bào)告，收錄了全國(guó)30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市(西藏和港澳臺(tái)地區(qū)除外)的信用分析。

　　該中誠(chéng)信高管表示，中誠(chéng)信有豐富的政府融資平臺(tái)的信用評(píng)級(jí)經(jīng)驗(yàn)，“在做融資平臺(tái)公司評(píng)級(jí)的時(shí)候，我們都要考慮當(dāng)?shù)卣男庞?，因?yàn)槿谫Y平臺(tái)后面主要還是政府財(cái)政在支撐，而政府也會(huì)為我們提供一些數(shù)據(jù)信息?！?/p>

　　據(jù)他介紹，評(píng)估地方政府的基礎(chǔ)信用主要考量地方經(jīng)濟(jì)、地方財(cái)政、償債能力、外部支持四個(gè)方面因素，四個(gè)一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)下面又有更多具體指標(biāo)，“我們內(nèi)部有一套很完整的政府信用評(píng)級(jí)的方法和體系，也對(duì)一些地方做過(guò)評(píng)級(jí)，只不過(guò)沒(méi)有公開(kāi)?！?/p>

　　早在去年9月16日，社科院金融研究所與中債資信評(píng)估公司在京簽署中國(guó)地方政府評(píng)級(jí)合作框架協(xié)議，并發(fā)布了前期合作研究成果及中債資信地方政府主體評(píng)級(jí)方法和模型。

　　廣東省財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)黎旭東向本報(bào)記者介紹，廣東省10年前就開(kāi)始進(jìn)行預(yù)算制度改革的研究實(shí)踐，兩年前就想做信用評(píng)級(jí)，并與一些金融機(jī)構(gòu)、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了洽談，希望把市場(chǎng)評(píng)級(jí)引入進(jìn)來(lái)，來(lái)約束政府的發(fā)債行為。

　　“我們不是為了評(píng)級(jí)而評(píng)級(jí)，而是想建立一個(gè)類(lèi)似企業(yè)債的市場(chǎng)化發(fā)債機(jī)制。后來(lái)因?yàn)闆](méi)有放開(kāi)自主發(fā)債，沒(méi)有需求，就放下了。”黎旭東說(shuō)。

　　一些專(zhuān)業(yè)人士認(rèn)為，試點(diǎn)的“自行發(fā)債”和完全“自主發(fā)債”有很大區(qū)別，關(guān)鍵在于是否淡化財(cái)政部的隱性擔(dān)保，實(shí)行市場(chǎng)評(píng)級(jí)、市場(chǎng)定價(jià)。目前市場(chǎng)上由于缺乏信用評(píng)級(jí)作有效區(qū)分，無(wú)論是財(cái)政部代發(fā)的地方債還是試點(diǎn)地區(qū)自發(fā)的地方債與國(guó)債利率區(qū)別不大。記者注意到，目前3至5年期地方債，與同期限國(guó)債利差約為22個(gè)基點(diǎn)，并不明顯。

　　陳志勇認(rèn)為，目前評(píng)級(jí)方法已不是問(wèn)題，國(guó)際上的三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，包括內(nèi)地的一些機(jī)構(gòu)已經(jīng)在這些方面積累了很多研究經(jīng)驗(yàn)。關(guān)鍵的問(wèn)題是地方政府不太愿意公開(kāi)家底，怕影響政府的公信力和政績(jī)。

　　對(duì)此，黎旭東認(rèn)為，面對(duì)地方政府不愿公開(kāi)全部財(cái)務(wù)信息的情況，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)還必須與金融機(jī)構(gòu)合作，以獲取盡可能詳細(xì)的信息。

　　待《預(yù)算法》開(kāi)路

　　其實(shí)，給地方政府信用評(píng)級(jí)早已有“尚方寶劍”，只待東風(fēng)。

　　財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在2013年12月指出，為加強(qiáng)政府債務(wù)管理、防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，按照十八屆三中全會(huì)《決定》精神，應(yīng)建立在地方政府信用評(píng)級(jí)基礎(chǔ)上的地方發(fā)債管理體制。

　　2014年財(cái)政預(yù)算報(bào)告明確提出，要“切實(shí)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，有效防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”；其中，一項(xiàng)重要舉措是“推進(jìn)建立考核問(wèn)責(zé)機(jī)制和地方政府信用評(píng)級(jí)制度”。

　　“財(cái)稅改革是全面深化改革的重頭戲，各地還得看中央的決策部署。”湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青對(duì)《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，只要中央下決心做，政府信用評(píng)級(jí)沒(méi)有克服不了的困難。

　　在葉青看來(lái)，未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，“規(guī)模限額”仍是中央監(jiān)管地方債的一個(gè)主要手段，財(cái)政部的調(diào)研意味著，今后很可能地方政府信用評(píng)級(jí)，將作為財(cái)政部分配發(fā)債額度的一個(gè)重要參考指標(biāo)。

　　黎旭東也認(rèn)為，財(cái)政部可能有這種打算，“但真正要深化改革的話(huà)，地方政府發(fā)債就不是一個(gè)審批的概念，而是一個(gè)制度規(guī)范的概念。首先就是要建立公開(kāi)透明的全口徑預(yù)算，沒(méi)有財(cái)政數(shù)據(jù)的公開(kāi)透明，市場(chǎng)無(wú)法評(píng)級(jí)，即使勉強(qiáng)評(píng)出來(lái)，也有很大的水分?！?/p>

　　他還強(qiáng)調(diào)，中央對(duì)于地方發(fā)債應(yīng)該是宏觀(guān)監(jiān)控，實(shí)行報(bào)備制而不應(yīng)該是額度審批制。

　　“地方政府什么時(shí)候需要發(fā)債，發(fā)多少，成本多少，財(cái)政部不可能一一掌握，如果由財(cái)政部審批必然導(dǎo)致大家跑部前進(jìn)。”黎旭東稱(chēng)，“在體制機(jī)制還沒(méi)建立起來(lái)的時(shí)候，需要中央有個(gè)額度限制。地方政府發(fā)債是一個(gè)市場(chǎng)行為，只不過(guò)舉債主體一方是政府。”

　　雖然目前地方自行發(fā)債已在六省市試點(diǎn)，但要在全國(guó)鋪開(kāi)并賦予地方更大的自主權(quán)還有待《預(yù)算法》的修改。

　　中誠(chéng)信高管對(duì)此非常關(guān)注，“地方政府發(fā)債首先要看《預(yù)算法》的修改，看它允許發(fā)到哪一級(jí)政府。如果僅僅允許省一級(jí)，大家可以評(píng)的也沒(méi)有多少家。如果允許縣一級(jí)的，那市場(chǎng)空間就大多了。”

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