對(duì)癥根治“土地財(cái)政依賴癥”
關(guān)于地方政府“土地財(cái)政依賴癥”,有識(shí)之士開出了很多藥方,中央政府也曾采取了種種措施進(jìn)行醫(yī)治,但久治而不愈。病根究竟在哪里?
其實(shí),病根就在于地方政府求錢若渴。改革開放初期,地方政府一直被“缺錢”所困,于是便產(chǎn)生了招商引資潮,從某個(gè)角度看,深圳就是靠賣地起家發(fā)展經(jīng)濟(jì),開始是租地,后來就直接賣地了。但當(dāng)時(shí)在整個(gè)中國(guó)還沒有興起賣地潮,可幾年之后,四大刺激因素在中國(guó)大地上引發(fā)了賣地大潮,地方政府“土地財(cái)政依賴癥”開始形成。
刺激因素之一,財(cái)稅制度改革。1994年的分稅制改革,財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配導(dǎo)致地方政府在平衡財(cái)政收支上捉襟見肘。為了彌補(bǔ)財(cái)政收支的缺口,地方政府紛紛“廣開財(cái)路”,其中賣地融資以其各方面的“優(yōu)勢(shì)”,迅速成為各地財(cái)政收入的主要來源。
刺激因素之二,住房制度改革。1998年房改之前,地方政府幾乎沒有賣地收入,但此后,房地產(chǎn)市場(chǎng)開始興起,賣地收入占地方財(cái)政收入之比逐年增加,甚至成為地方財(cái)政收入的主要來源。
刺激因素之三,政績(jī)觀的改變。在追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的過程中,政府的政績(jī)觀發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變,進(jìn)入以GDP論英雄的時(shí)代。一面是地方政府“財(cái)源廣進(jìn)”,一面是房地產(chǎn)業(yè)欣欣向榮帶動(dòng)GDP快速增長(zhǎng),這是地方政府樂于見到并執(zhí)著追求的結(jié)果。
刺激因素之四,尋租動(dòng)力。由于土地資源的稀缺性,而政府掌握了批地、征地、賣地的權(quán)力,權(quán)力尋租空間巨大,賣地過程中少數(shù)政府官員打著創(chuàng)造財(cái)政收入的旗號(hào),背后是“權(quán)力尋租”為所欲為,滋生了嚴(yán)重的土地“腐敗”。
消除地方政府“土地財(cái)政依賴癥”的刺激因素,必須對(duì)癥下藥,進(jìn)行根治。
第一,改革分稅制度。要將肥肉和好肉分給地方政府一部分。同時(shí),將土地收入一律上交國(guó)家財(cái)政,不再作為地方財(cái)政收入來源,從根本上消除地方政府對(duì)土地收入的依賴。
第二,改革政績(jī)指標(biāo)。鑒于目前GDP仍然是衡量地方政府政績(jī)的重要指標(biāo),可將商業(yè)房地產(chǎn)投資和消費(fèi)排除在地方政府的政績(jī)之外。這樣,有助于促使地方政府投入更多的精力去扶持其他實(shí)體企業(yè)的發(fā)展,從而增加財(cái)政收入,擺脫依賴“土地財(cái)政”和依賴鋼筋混凝土的發(fā)展模式。
第三,改革土地制度。土地制度改革的關(guān)鍵是確權(quán),沒有確權(quán)的土地不能進(jìn)入市場(chǎng),政府征用土地必須征得土地權(quán)益者的同意,否則,強(qiáng)征土地應(yīng)以嚴(yán)重違法行為予以追究。同時(shí),土地制度改革,還要進(jìn)一步完善土地出讓規(guī)則。政府要制定嚴(yán)格的競(jìng)標(biāo)程序,所有土地交易必須通過交易平臺(tái),按規(guī)定程序進(jìn)行,過程必須公開透明,接受監(jiān)督,禁止場(chǎng)外交易,切實(shí)保障出讓土地權(quán)益者的合法權(quán)益,避免尋租行為的發(fā)生。
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