預(yù)算管理改革行路難

　　財(cái)政部“打分”地方財(cái)政績(jī)效遭吐槽

　　財(cái)政不透明、地方債風(fēng)險(xiǎn)高、年底突擊花錢，亂象背后暴露的正是財(cái)政預(yù)算管理制度的軟肋。現(xiàn)在一套新的為地方財(cái)政績(jī)效“打分”的體系正在形成。

　　財(cái)政部日前印發(fā)《地方財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案》。這一旨在督促和引導(dǎo)地方深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，提高財(cái)政管理效率的方案明確提出，財(cái)政部將每年對(duì)上一年度地方財(cái)政管理績(jī)效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為相關(guān)轉(zhuǎn)移支付分配的重要參考依據(jù)。

　　近年來，深化預(yù)算管理制度改革一直是財(cái)稅改革的重點(diǎn)工作，而預(yù)算管理可以說是財(cái)政績(jī)效的“七寸”，今年同樣作為改革重點(diǎn)大篇幅寫進(jìn)了政府預(yù)算報(bào)告。

　　不過，《華夏時(shí)報(bào)》記者多方采訪卻發(fā)現(xiàn)，地方財(cái)政部門和一些專業(yè)人士并不看好這一評(píng)價(jià)方案的落實(shí)。一位接近地方財(cái)政廳的人士對(duì)記者表示，方案此前并沒有向地方廣泛征求意見，科學(xué)性也存在疑問，恐難落實(shí)。

　　“打分”財(cái)政績(jī)效

　　2009年，財(cái)政部推出面向全國(guó)的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》(下稱《暫行辦法》)，并在2011年4月重新修訂。2013年下半年以來，財(cái)政部關(guān)于深入推進(jìn)地方預(yù)決算公開，政府購(gòu)買服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理問題，激活財(cái)政存量資金，加強(qiáng)地方預(yù)算執(zhí)行管理的通知接二連三。

　　4月15日，作為《暫行辦法》的配套細(xì)化措施，《地方財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案》下發(fā)到全國(guó)36個(gè)省(直轄市、自治區(qū)、計(jì)劃單列市)。

　　根據(jù)方案，績(jī)效評(píng)價(jià)采用百分制，評(píng)分內(nèi)容包括實(shí)施透明預(yù)算、規(guī)范預(yù)算編制、優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)、盤活存量資金、加強(qiáng)債務(wù)管理等7個(gè)大項(xiàng)、22個(gè)小項(xiàng)(共計(jì)100分)和嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律這一最高減10分的項(xiàng)目。文件還詳細(xì)解釋了各項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系，包括分值、權(quán)重和計(jì)分方法。

　　例如實(shí)施透明預(yù)算這一評(píng)價(jià)指標(biāo)共計(jì)15分，以省、市、縣財(cái)政總預(yù)算、部門預(yù)算、三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算公開情況等為對(duì)象，評(píng)價(jià)透明預(yù)算實(shí)施情況。省級(jí)得分，取決于該省公開預(yù)算的市、縣占全省市、縣總數(shù)的比例，公開比例越高得分越高。

　　另外，包括優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)、盤活存量資金、加強(qiáng)債務(wù)管理等方面都設(shè)計(jì)了詳細(xì)的打分指標(biāo)和計(jì)算公式。

　　更為重要的是，今后財(cái)政部每年組織對(duì)上一年度地方財(cái)政管理績(jī)效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為相關(guān)轉(zhuǎn)移支付分配的重要參考依據(jù)。也就是說績(jī)效評(píng)估將直接影響省級(jí)政府的錢袋子。

　　遼寧省財(cái)政廳一位內(nèi)部人士對(duì)《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，績(jī)效預(yù)算并不是新東西，已經(jīng)摸索好多年了，十八屆三中全會(huì)以來，又成了一個(gè)改革的重點(diǎn)。

　　在他看來，包括預(yù)算的公開透明、法制化、績(jī)效管理都是未來的改革方向，這次出臺(tái)的方案只是一個(gè)具體操作層面的東西，表明財(cái)政部要自上而下推動(dòng)這項(xiàng)工作。

　　據(jù)財(cái)政部初步統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，已有工信部等12家中央部門和22個(gè)省級(jí)財(cái)政部門成立了預(yù)算績(jī)效管理工作小組，19個(gè)省級(jí)財(cái)政部門、近一半的市級(jí)財(cái)政部門和近三成的縣級(jí)財(cái)政部門設(shè)立或批準(zhǔn)設(shè)立了獨(dú)立的預(yù)算績(jī)效管理處室。預(yù)算績(jī)效管理的資金規(guī)模逐年擴(kuò)大。初步統(tǒng)計(jì)，2013年納入績(jī)效目標(biāo)管理的項(xiàng)目約10.9萬個(gè)，涉及資金約1.34萬億元。

　　方案恐難落實(shí)

　　看上去真的很美，但落實(shí)起來卻并非易事。

　　眾所周知，在四級(jí)地方政府中市縣兩級(jí)承擔(dān)著主要的公共服務(wù)職能，相對(duì)應(yīng)的省以下的財(cái)政支出也主要體現(xiàn)在市縣。

　　河南省某縣財(cái)政局預(yù)算股負(fù)責(zé)人對(duì)《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，該縣目前基本上還沒有開展這項(xiàng)工作，“省里對(duì)縣里也有績(jī)效管理的要求，但不太符合實(shí)際，難以執(zhí)行?！?/p>

　　在他看來，這項(xiàng)工作專業(yè)性很強(qiáng)，業(yè)務(wù)要求比較高，既要有較高的文字組織水平，又要有較高的統(tǒng)計(jì)分析能力，縣級(jí)預(yù)算部門少有這樣的人才；另外，一個(gè)縣里預(yù)算股大多3到5人，事務(wù)性工作纏身，沒精力、沒時(shí)間分身，想干好應(yīng)該成立專門的機(jī)構(gòu)，專人來負(fù)責(zé)。

　　全國(guó)政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院院長(zhǎng)蔣洪對(duì)本報(bào)記者表示，財(cái)政部給下面打分來評(píng)估他們的情況，作為一種內(nèi)部績(jī)效管理的方式是完全必要的，但由于屬于自我評(píng)估的范疇，有很大的伸縮空間。

　　“在評(píng)估財(cái)政支出效果的時(shí)候，很重要的一點(diǎn)是誰來評(píng)，財(cái)政部自己來評(píng)嗎？實(shí)際上，財(cái)政績(jī)效好壞按照社會(huì)公眾的偏好來評(píng)價(jià)才是最重要的?！笔Y洪說。

　　蔣洪分析稱，一級(jí)政府，一個(gè)部門，或者一個(gè)項(xiàng)目的財(cái)政支出，究竟多大程度上符合社會(huì)公眾的愿望和要求，需要通過人大和社會(huì)公眾廣泛參與評(píng)價(jià)，這樣才能更加客觀，更加符合績(jī)效評(píng)估的本意。他建議，績(jī)效評(píng)估要建立兩套系統(tǒng)，一個(gè)是財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部的，一個(gè)是以人大為核心的外部的，而后面一套將更加有效。

　　財(cái)政績(jī)效管理研究與實(shí)踐都走在全國(guó)前頭的廣東省，早在2003年就從預(yù)算編制開始摸索。參與編制工作的廣東省財(cái)科所所長(zhǎng)黎旭東對(duì)上述方案就有不少看法。

　　在黎旭東看來，財(cái)政預(yù)算實(shí)質(zhì)是“預(yù)事來算錢，管事來配錢”，要提高財(cái)政支出績(jī)效更重要的是事前的把關(guān)，而不是事后的監(jiān)管。提高財(cái)政績(jī)效，根本上要改變財(cái)政部只管錢不管事的體制慣性。

　　“現(xiàn)在很多地方、很多部門還習(xí)慣于給多少錢，辦多少事，而不是先想好要辦什么事，怎么辦。這樣做出來的預(yù)算你要人大怎么審議，怎么看得明白？”黎旭東稱，“都講要預(yù)算公開，只有錢公開了事情沒有公開，公眾能看得懂嗎？”

　　黎旭東一再向本報(bào)記者強(qiáng)調(diào)，問題的關(guān)鍵是要改變財(cái)政“被分配”的局面，在編制預(yù)算時(shí)要強(qiáng)調(diào)預(yù)算單位必須說清楚設(shè)立專項(xiàng)的依據(jù)、實(shí)施方案、績(jī)效目標(biāo)和詳實(shí)預(yù)算等，在此基礎(chǔ)上由專家?guī)椭?cái)政部門解決信息不對(duì)稱，找出部門單位的問題和提出改進(jìn)意見建議，幫助部門單位提升管理水平和科學(xué)用錢的能力，從而編制好預(yù)算。

　　“比如一個(gè)100萬元就能干的項(xiàng)目，預(yù)算單位要了200萬元，最后事情辦完了你年底一評(píng)估說人家績(jī)效水平低，就經(jīng)常引發(fā)矛盾。因?yàn)殄X是你批的，你又拿一個(gè)說不清道不明的指標(biāo)來考核人家多花了，人家能樂意嗎？我們以前碰到很多這樣的情況?！崩栊駯|舉例稱。

　　事預(yù)則立，不預(yù)則廢。專業(yè)人士認(rèn)為，財(cái)政支出績(jī)效很大程度上在預(yù)算環(huán)節(jié)就已經(jīng)決定了，這也就是為什么在一些發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算制定要花那么長(zhǎng)的時(shí)間去討論審議。而財(cái)政部的評(píng)估方案恰恰是立足于“加強(qiáng)和改進(jìn)事中事后監(jiān)管，提高財(cái)政管理效率”。

　　蔣洪表示，財(cái)政績(jī)效評(píng)估還有一個(gè)約束力的問題，評(píng)估之后能不能向有關(guān)部門問責(zé)，現(xiàn)在看來還沒有。黎旭東的建議是：“目前最要緊的是盡快啟動(dòng)中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算，建立財(cái)政資金‘項(xiàng)目庫(kù)’，使資金真正按照民生需求的輕重緩急來分配?！?/p>

　　改革大事記

　　2002年 頒布《政府采購(gòu)法》

　　2005年 財(cái)政部出臺(tái)《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法(試行)》

　　2009年 出臺(tái)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》

　　2011年4月 重新修訂《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》

　　2011年 中央各部門陸續(xù)公開部門預(yù)算

　　2012年5月 施行《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》

　　2013年 多地密集推進(jìn)地方預(yù)決算公開

　　2014年4月 財(cái)政部下發(fā)《地方財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案》

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