經(jīng)濟(jì)下行壓力大，積極的財(cái)政政策卻不給力，這著實(shí)讓財(cái)政部有點(diǎn)著急。

　　數(shù)據(jù)顯示，1-4月累計(jì)全國(guó)財(cái)政支出39842億元，支出進(jìn)度只完成全年預(yù)算的26%。

　　5月21日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行管理的通知》，明確指出，“預(yù)算執(zhí)行中還存在部分支出進(jìn)度較慢、預(yù)算資金大量結(jié)轉(zhuǎn)、國(guó)庫(kù)存款沉淀較多等問題”，敦促地方政府加快財(cái)政支出。

　　此前有分析人士對(duì)《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，今年二季度經(jīng)濟(jì)增速可能繼續(xù)下行，而目前來看名義上積極的財(cái)政政策，實(shí)際上并不積極。

　　然而，財(cái)政支出前低后高，項(xiàng)目支出集中于下半年釋放，是現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算制度下固有的“頑疾”。不改革現(xiàn)有的預(yù)算制度，支出進(jìn)度的問題很難有所改觀。

　　困境

　　位于山東省濟(jì)南市歷下區(qū)十畝園東街7號(hào)的山東省農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣總站，是財(cái)政全額撥款事業(yè)單位。5月29日下午，該站一位負(fù)責(zé)人面對(duì)本報(bào)記者詢問財(cái)政資金下達(dá)進(jìn)度時(shí)感到茫然，“我們今年還是那些項(xiàng)目，財(cái)政撥款也沒有比往年快?！?/p>

　　而在半個(gè)多月前，5月12日，山東省發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加快財(cái)政支出進(jìn)度有關(guān)問題的通知》，要求“進(jìn)一步加快財(cái)政支出進(jìn)度，盤活財(cái)政存量資金，提高財(cái)政支出效益，充分發(fā)揮財(cái)政政策在穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)等方面的積極作用”。

　　5月21日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行管理的通知》（以下簡(jiǎn)稱：《通知》），從中央層面強(qiáng)調(diào)“有效發(fā)揮財(cái)政資金在穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等方面的重要作用”。據(jù)本報(bào)記者了解，在財(cái)政部通知發(fā)布前后，出臺(tái)相關(guān)文件措施的還有廣東、云南等地。

　　“地方上部門從預(yù)算批復(fù)到預(yù)算執(zhí)行單位大多到三四月份了，在預(yù)算批復(fù)之前，只給單位撥付人員經(jīng)費(fèi)和必要的辦公經(jīng)費(fèi)。而項(xiàng)目支出和專項(xiàng)支出都要在預(yù)算批復(fù)后方能執(zhí)行，因此上半年的支出進(jìn)度通常比較慢?！焙幽鲜∫晃豢h級(jí)財(cái)政局官員李衛(wèi)（化名）對(duì)《華夏時(shí)報(bào)》如此解釋。

　　統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，今年1-4月累計(jì)，全國(guó)財(cái)政收入47507億元，同比增長(zhǎng)9.3%，完成全年預(yù)算進(jìn)度34%，而財(cái)政支出只有39842億元，進(jìn)度只完成26%。

　　另一方面，飽受爭(zhēng)議的年底“突擊花錢”一直是難解的頑疾。財(cái)政部公布的“2013年財(cái)政收支情況”顯示，去年12月全國(guó)公共財(cái)政支出25047億元，約占全年總支出額的17.92%。2012年12月份全國(guó)公共財(cái)政支出20816億元，約占全年總支出額的16.55%。

　　而中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君對(duì)《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，財(cái)政支出前低后高的病因主要有兩個(gè)，一個(gè)是現(xiàn)行預(yù)算申報(bào)與審查程序不能過濾掉“事不明，錢先給”，也就是說預(yù)算做了，但項(xiàng)目并未明確，錢花不出去；另一個(gè)是財(cái)政資金層層往下?lián)?，撥款時(shí)間太長(zhǎng)。

　　對(duì)此，《通知》要求“本級(jí)代編預(yù)算要盡量在6月30日前分配下達(dá)；超過9月30日仍未落實(shí)到部門和單位且無正當(dāng)理由的，除據(jù)實(shí)結(jié)算項(xiàng)目外，全部收回總預(yù)算。上級(jí)轉(zhuǎn)移支付要在收到后30日內(nèi)分解下達(dá)到本級(jí)有關(guān)部門和下級(jí)財(cái)政。”

　　據(jù)李衛(wèi)介紹，實(shí)際上關(guān)于預(yù)算支出進(jìn)度還有財(cái)政支出和實(shí)際支出兩個(gè)口徑?！皬呢?cái)政部門來看，資金下達(dá)給預(yù)算單位，就可以列支財(cái)政支出，而預(yù)算單位何時(shí)把錢花出去才是實(shí)際支出?！必?cái)政部能考核前者，卻很難考核后者。

　　據(jù)記者了解，由于預(yù)算編制的項(xiàng)目支出尚不細(xì)致，而上級(jí)財(cái)政部門又要求支出進(jìn)度，于是很多單位違規(guī)設(shè)立財(cái)政專戶，這樣財(cái)政部門可以把資金撥付到預(yù)算單位，而預(yù)算單位也可以自由決定實(shí)際支出時(shí)間。

　　財(cái)政部顯然也注意到這一問題，《通知》明確表示，“嚴(yán)禁違規(guī)將國(guó)庫(kù)資金轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶等‘以撥代支’行為，確保國(guó)庫(kù)資金安全。從2014年6月1日起，一律不再新設(shè)專項(xiàng)支出財(cái)政專戶；目前已設(shè)立的專項(xiàng)支出財(cái)政專戶要逐步取消，確需保留的經(jīng)財(cái)政部審核后報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”

　　出路

　　支出進(jìn)度緩慢和不均衡，年底突擊花錢，勢(shì)必嚴(yán)重影響到財(cái)政資金使用效率。

　　多年以來，從中央到地方財(cái)政部門多次發(fā)文強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出進(jìn)度，尤其在穩(wěn)增長(zhǎng)壓力大的年份更是如此。

　　2009年財(cái)政部就推出了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，2010年有《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算執(zhí)行工作的指導(dǎo)意見》（下稱：《指導(dǎo)意見》），2013年又有《關(guān)于加強(qiáng)地方預(yù)算執(zhí)行管理激活財(cái)政存量資金的通知》。地方文件更是不勝枚舉。

　　記者注意到，今年5月21日的《通知》雖然比往年細(xì)致，但仍然多是一些原則性的表述。為數(shù)不多的明確考核指標(biāo)的提法是關(guān)于預(yù)算下達(dá)時(shí)間和預(yù)算落實(shí)時(shí)間的要求，但具體表述又幾乎是對(duì)2010年《指導(dǎo)意見》的重復(fù)。

　　相比而言，山東省財(cái)政廳的通知?jiǎng)t更為明確，比如“確保上半年全省公共財(cái)政支出進(jìn)度達(dá)到50%以上，力爭(zhēng)前11個(gè)月支出進(jìn)度比2013年同期提高2個(gè)百分點(diǎn)”。“確保2014年全省公共財(cái)政預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)再壓減20%以上”等。

　　不過，業(yè)內(nèi)人士對(duì)財(cái)政部《通知》的實(shí)際效果存有疑問。廣東省財(cái)科所所長(zhǎng)黎旭東認(rèn)為，預(yù)算管理的根本問題不是支出進(jìn)度，而是預(yù)算編制的科學(xué)合理性，前者只是一個(gè)表象。李衛(wèi)對(duì)此頗有微詞：“上面決策者不了解下面實(shí)際情況和資金使用效益，只能下達(dá)一些指令性數(shù)字讓下級(jí)去執(zhí)行?！?/p>

　　實(shí)際上，預(yù)算支出進(jìn)度緩慢集中表現(xiàn)在項(xiàng)目預(yù)算上，而一般預(yù)算支出通常比較平穩(wěn)。

　　廣西柳州市財(cái)政局的一項(xiàng)研究顯示，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年1至10月，全市財(cái)政一般預(yù)算支出完成124.01億元，為年初預(yù)算的70.2%；但有的部門項(xiàng)目預(yù)算支出進(jìn)度僅完成20%左右。

　　專業(yè)人士普遍認(rèn)為，造成這一情況的最主要的原因是，年初預(yù)算細(xì)化程度低，財(cái)政預(yù)算能否細(xì)化到具體項(xiàng)目并下達(dá)預(yù)算指標(biāo)，將會(huì)對(duì)支出預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度產(chǎn)生重要影響。

　　廣東省財(cái)科所的黎旭東認(rèn)為，預(yù)算改革的重點(diǎn)是，由人為分錢轉(zhuǎn)向機(jī)制分錢，讓事權(quán)和支出責(zé)任相匹配?！柏?cái)政預(yù)算實(shí)質(zhì)是預(yù)事來算錢，管事來配錢”，但現(xiàn)在很多地方事權(quán)沒有劃分清楚，項(xiàng)目也沒有具體細(xì)化就向財(cái)政報(bào)預(yù)算，錢即使撥下去使用效率也很低。

　　對(duì)此，王雍君建議，應(yīng)當(dāng)重塑預(yù)算編制程序，確保預(yù)算全面性?！懊抗P支出預(yù)算必須明確表述目的和用途”。

　　“1994年分稅制改革以來，財(cái)權(quán)日益向上集中，造成中央財(cái)政好于省，省好于市、縣，縣好于鄉(xiāng)，縣鄉(xiāng)財(cái)政最困難。財(cái)力向上集中，然后又通過轉(zhuǎn)移支付一層一層往下?lián)?，也是影響支出進(jìn)度的重要原因?！崩钚l(wèi)認(rèn)為，“財(cái)政資金結(jié)余，有錢花不出去，只是中央財(cái)政和部分發(fā)達(dá)地區(qū)才有，大多數(shù)地方都是錢不夠花?！?/p>

　　在李衛(wèi)看來，要求加快支出進(jìn)度和經(jīng)濟(jì)下行壓力大是背道而馳，經(jīng)濟(jì)下行壓力大，財(cái)政部門更應(yīng)該把精力放在組織收入和壓減支出上。

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