改革是這個時代的標志?!叭嫔罨母铩钡年P鍵詞,落點仍在“改革”、重點卻在“深化”,但前提在“全面”。與以往“改革”更多與經(jīng)濟領域聯(lián)系在一起不同,十八屆三中全會開啟的“全深改”時代,法治領域的改革更為引人注目。
今年以來,中央全面深化改革領導小組第二次會議審議通過了《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》,第三次會議又審議通過了《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》。在已確定的司改六省市中,上海已經(jīng)先行。
法治是痛定思痛的選擇
對中國而言,“法治”是個西方舶來品?!胺ㄖ巍蹦繕说拇_立,也充滿了波折。
在我們的傳統(tǒng)文化里,找不到法治的種子,有的只是法制工具主義這個“刀把子”。一千多年極權社會的歷史畫卷中,有君權無民權,有臣民無公民,有人治無法治。故而特權橫行,權利不張,民眾飽受奴役。正是基于臣民心態(tài),古人才會將治國希望一味寄托于明君賢臣,到頭來卻總逃不過“人存政舉、人亡政息”的歷史周期率。
到了近代中國,法治作為人治的替代方式,開始進入“試驗期”。這一路走來,幾經(jīng)反復更張,幾多彷徨退卻。謂之“飽經(jīng)風雨,坎坷曲折”絲毫也不為過。
1949年9月底,中華人民共和國經(jīng)“新政協(xié)會議”在“政治協(xié)商”后宣告成立。而對于法治的需求,在當時看來并不那么迫切。是斯大林的先后三次建議,最終讓毛澤東、劉少奇等在1952年底下定決心召開全國人大并制憲。毛澤東還親自掛帥憲法起草委員會主席,帶領一群由若干黨內(nèi)秀才和著名憲法學家組成的隊伍,數(shù)易其稿拿出了一部憲法草案。
1954年9月中旬,第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開。毛澤東在為他領導起草的憲法站臺時說:憲法不是天衣無縫的,總是有缺點的?!疤煲聼o縫”,書上是這樣說過。天衣,我沒有看見過,也沒有看過從天上掉下來的,我看到的衣服都是有縫的,比如我穿的這件衣服就是有縫的。憲法以及別的法律,都是有缺點的。什么時候發(fā)現(xiàn),都可以提意見,反正全國人民代表大會會議一年一次,隨時可以修改,能過得去的,那就不要改了。如果沒有意見,就付表決。1954年9月20日,第一屆全國人大第一次會議在毛澤東的率先舉手下,全票通過了《中華人民共和國憲法》,史稱“54憲法”。
但憲法的通過和憲法的適用是兩個完全不同的概念。在近三十年的時間里,“54憲法”在“文革”中被“75憲法”所取代,共和國有“法律”之名且得到有效施行的,就只有《中華人民共和國婚姻法》了。這就是歷史學家唐德剛所戲稱的“兩部法律治天下”的由來。
沒有法律,如何來實現(xiàn)對社會的有效管治呢?
在人治與法治之間,沒有法治就是人治。至少迄今為止,人類還沒有找到第三條道路。
也正因為在共和國的前30年里,因缺乏法治所導致的人為災難太過深重,才有1978年開啟的法制恢復重建。剛從法治虛無中走出的中國大量需要立法,需要秩序,需要穩(wěn)定,需要一種可以籍由法律而實現(xiàn)的可預期的生活。因而十一屆三中全會公報中著重提出的是“必須加強社會主義法制和立法等工作”。在“有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴,違法必究”這16字方針中,“有法可依”是第一位的。
法治是社會轉型的必然
1978年,法制恢復重建幾乎與改革開放同步啟動??糠ㄖ贫豢咳酥蔚睦砟睿阎袊鴰肓艘粋€立法時代。1979年,五屆人大二次會議甚至一口氣就通過了七部法律。經(jīng)過30多年的建設,有中國特色的社會主義法律體系終在上屆全國人大被宣告“已經(jīng)形成”。
如果說“還是搞法制靠得住些”(鄧小平語)是痛定思痛的選擇,那么法治則是中國社會內(nèi)在結構發(fā)生變化之后的必然趨勢。法制與法治雖是一字之差,卻截然有別?!胺ㄖ啤保櫭剂x,是指法律制度,指向的是靜態(tài)意義上的法律形態(tài);“法治”強調(diào)的則是通過法律的有效治理,指向的是活的法律在動態(tài)運作中的功能實現(xiàn)?!巴椒ú蛔阋宰孕小?。再完備的法制,也要變成活的法治才能使法律規(guī)則深入人心。
從文本上觀察,由法制到法治,中國走了20年。法學家們形象地把“法制”稱為“刀制”,而將“法治”稱為“水治”。刀者,專政工具;水,則寓意“法之公平”?!暗吨啤钡囊υ谟谖盏兜娜?,用好了,于國于民是福;用不好,則遺禍無窮。“水治”的核心在水所寓意的公平,誰來達到公平的結果并不重要,重要的是,公平是可以期待的、具有高度確定性的結果。
1997年,執(zhí)政黨的中央報告中首次出現(xiàn)了“依法治國”,并第一次系統(tǒng)闡述了依法治國的涵義?!耙婪ㄖ螄蓖瑫r被確定為黨領導人民治理國家的基本方略。兩年后,“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家”在全國人大九屆二次會議上被寫入了憲法修正案,“法治”終為國家根本大法所確立。
這看似波瀾不驚的漸次推進,背后卻是中國社會內(nèi)在結構的巨變。所謂“千年未有之大變局”,在社會轉型上突出表現(xiàn)為:從一個安土重鄉(xiāng)型社會過渡到流動無根型社會,從一個一元化社會過渡到一個多元化社會,從一個臣民社會過渡到一個市民社會,從一個單位社會過渡到一個社區(qū)社會,從一個熟人社會過渡到一個陌生人社會。熟人社會是一個倫理本位的社會,以血緣、倫理、情感等來維系人與人之間的基本秩序;而陌生人社會則是一個契約本位的社會,它以外在于人情、血緣的契約(法律)來規(guī)范人與人之間的關系。
中國在經(jīng)濟上的迅猛發(fā)展,城鄉(xiāng)人口流動的加速,促使原有的熟人社會快速瓦解。公民與政府之間的關系,農(nóng)民與市民的關系,老市民與新市民的關系,多是在彼此陌生的狀況下發(fā)生的。一個淺顯的例子:我們?yōu)槭裁磿研量噘崄淼拟n票交給銀行柜臺里陌生的小姑娘或小伙子?這并不是因為我們信任這些陌生人,而是因為我們信任建立在我們與銀行之間的儲蓄合同關系,并相信國家會保障這種合法的法律關系的實現(xiàn)。
這種新型的社會關系,已不大可能借助于舊有的秩序維系方式--如道德、倫理、宗法、情感等--來調(diào)整。法治正是在這一宏大的背景下為社會所強烈呼喚。熟人社會是身份之治,本質(zhì)是人治。
英國著名歷史法學家梅因曾言:人類所有進步社會的運動,迄今為止,都是一個“從身份到契約”的運動。中國也在加速走向“契約之治”,法律就是體現(xiàn)多數(shù)民意的契約。中國無法不選擇法治,因為社會轉型的大趨勢已無可逆轉。
陌生人社會也在促使國人從“恥訟”走向“為權利而斗爭”?!笆廊宋┎黄絼t鳴,圣人以無訟為貴?!痹凇盁o訟以求”,“息訟止爭”的傳統(tǒng)文化中,尋找訴訟解決爭端的人總跟“刁民”的形象聯(lián)系在一起?!昂迷A之子,多數(shù)終兇”,這句惡毒詛咒佐證了彌漫在民間的“恥訟”心理。熱播的《離婚律師》中,也集中展現(xiàn)了兩代人的訴訟觀。女律師羅鸝的母親就對女兒替人打離婚官司很不能理解。在家庭爭議之外,這位母親還以她的“金牌調(diào)解”形象到處勸告當事人放棄打官司,并收獲了一批“粉絲”。
盡管如此,現(xiàn)實生活中的離婚訴訟還是在逐年遞增。青山遮不住,畢竟東流去。在倡導多元化糾紛解決機制的今天,和解和訴訟還將同時并存。只不過,司法才是社會正義的最后一道防線。法治改革從司法改革切入,最大的意義就在于,要通過個案正義的實現(xiàn),逐漸樹立司法公信和司法權威,讓陌生人社會也擁有定紛止爭的制度保障,從而更有效地維護社會穩(wěn)定,提升民眾福祉。
法治的本源是治權而非治民
和“法制”與“法治”截然有別一樣,“以法治國”和“依法治國”也是一字之差,天壤之別。前者是黨和政府用法律來治理國家,后者是國民依照憲法和法律規(guī)定,規(guī)范和監(jiān)督公權力管理國家。
要建設法治,必先規(guī)范和約束公權。依現(xiàn)行憲法的規(guī)定,國家一切權力屬于人民。而政府只是權力代行者,這種公權力,必須經(jīng)由法律的授予。這就是法治的基本準則之一,對公權力而言,法無明文授權即不可為。
從國家理論來說,公民權利是國家權力的基礎,國家權力是公民權利的保障。權利并不是來自于國家的恩賜,而是國家權力存在的合法性依據(jù)。公民權利以利益為基礎,自由為前提,主張為取向。國家權力以國家機器為后盾,國家強制力為支撐,國家權威為追求。因而國家權力的存在和行使,只能也必須以公民權利的保障為出發(fā)點和歸宿。換言之,政府掌握國家權力的合法性基礎,就在于它必須致力于建設一個和諧的、幸福的、美麗的和平安的中國,并在此基礎上不斷提升民眾的福祉。
然而作為工具的公權力,卻是柄雙刃劍,既可護佑民眾,亦可侵害民權。法治就是迄今為止能夠防止公權兇猛的“最不壞的辦法”,也是世界各國普遍選擇的治國理政的基本方式。法治的核心就是依法治官、依法治權。官與權不可分?!肮僬?,管也?!惫軇t需權,有權則需設官。但權力又天然具有誘惑與腐蝕性。孟德斯鳩曾言:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?!比绻麢嗔E用不能被法律所遏制,一切美好的目標都將是鏡花水月。因此,必須用法治為權力劃出邊界,為權力定下規(guī)則,為權力套上“緊箍咒”。
“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權,絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法?!庇忻襟w調(diào)查顯示,民眾對十八大報告印象最深的,就是此句。這實則也寄托了眾多公民對限制公權與反抗特權的期待。判斷一個國家有沒有法治其實也很簡單,那就是看這個國家的法律能不能把公權力關進籠子里,使之不能為惡。
法治的實質(zhì)是良法之治,有法律不等于有法治,只有制定良好的法律并得到全社會一體遵行,法律能夠自動運轉,才可以算得上是真正意義上的法治。問題在于,推行法治觸及執(zhí)政者的根本利益,必然會遭到各種明里暗里的抵制。很多“看上去很美”的法律,始終難以落到實處,正是由于既得利益階層的強大阻撓。
有人順應法治潮流,也有人逆潮流而動。在一些地區(qū)和一些領域,有法不依、權責不一、權力驕橫、官不悔判等等“反法治”現(xiàn)象仍然存在??傆猩贁?shù)官員固執(zhí)地抱持“法制工具主義”,把自己排斥在受法所制的對象之外。10多年前,還有某基層官員對媒體宣稱自己“上管天,下管地,中間管空氣”。這種權力本位的觀念,急需被責任本位所取代。十八大以來,執(zhí)政黨在反腐敗上不遺余力,尤其是“大老虎”紛紛落馬,大快人心。這也是推動法治的另一種形式。沒有對違法行為的懲處,法律就會淪為一紙空文。
從周永康案及眾多“大老虎”的落馬來看,十八屆四中全會首次聚焦法治,也是執(zhí)政黨痛定思痛之后的選擇。一個可茲觀察的視角在于,自上世紀90年代以來,執(zhí)政黨召開了四次四中全會,除十五屆四中全會關注國企改革之外,其他三次均聚焦黨建。以“依法治國”為四中全會議題,是破天荒的第一次。
中央政治局會議給出的理由是,“依法治國,是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障,是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求,事關我們黨執(zhí)政興國、事關人民幸福安康、事關黨和國家長治久安?!薄案母锇l(fā)展穩(wěn)定任務之重前所未有,矛盾風險挑戰(zhàn)之多前所未有,依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大?!?/p>
隨后,“第五個現(xiàn)代化”(國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化)的提法不脛而走。這是自1954年第一屆全國人民代表大會明確建設“四個現(xiàn)代化”以來,執(zhí)政黨對國家建設戰(zhàn)略目標的重大調(diào)整?!耙婪ㄖ螄睆倪^去單純的治國方式方法提升到了“既是手段也是目標”,并伴隨“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的提出,獲得了獨立地位。
而如何為中國的法治建設注入強大的動力,讓法律的切實施行不再成為難題,或將是下一步推進“依法治國”需要重點討論和解決的關鍵議題。
轉型期的中國,陌生人社會逐漸降臨,熟人社會尚未解體,法治與人治還將繼續(xù)共存下去。就像西西弗斯日復一日推著巨石到山頂,中國人也在日復一日地尋找法治的真諦。這種尋找也許并不會有立竿之效,但法治意識的培養(yǎng)與提升,從來都是潤物無聲。
當然,僅憑執(zhí)政者的道德勇氣和個人擔當是遠遠不夠的。對權力的制約不僅需要“以權力制約權力”,更需要“以權利制約權力”。當今之中國,公眾并不缺乏維權與護法的熱情。所缺的,其實是制度化的監(jiān)督管道和有效的權利救濟途徑。道理還是“窯洞對”中的老話,“只有讓人民監(jiān)督政府,政府才不敢松懈。只有人人起來負責,才不會人亡政息?!?/p>
法治不彰,努力不止。這既是法治中國的必由之路,也是一個富強、民主、和諧、幸福中國的必由之路。
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