名目繁多的罰款，究竟是社會治理的有效手段，還是公權(quán)自肥的斂財工具？

　　該管管“罰款”了

　　你被罰過款么？

　　如今，大大小小的罰款“名目”太多了，一不小心就會被遞上罰款單，不管你服氣不服氣。

　　一項項罰款，真能起到維護(hù)公序良俗的作用嗎？哪些機(jī)構(gòu)有權(quán)力開具罰單，罰多少合理？收繳的罰款用到哪里去了？為罰款而罰款乃至“為罰款而不作為”該怎么遏制？對這些問題，咱老百姓心里有一個大大的問號。

　　本期“民生視線”將剖析罰款亂象背后的深層原因，探尋規(guī)范罰款行為的解決之道。

　　——編 者

　　■罰款不是“萬能鑰匙”

　　治理瞬間發(fā)生的、普遍的、輕微的違法行為不應(yīng)靠罰款，重大處罰決定應(yīng)召開聽證會

　　不久前，河南省新鄭市餐館老板黃先生因使用了從鄭州帶回的食鹽，被當(dāng)?shù)佧}業(yè)部門處以200元罰款。此事引得輿論嘩然，市場經(jīng)濟(jì)搞這么多年了，緣何“跨區(qū)域用鹽”還會被罰？

　　今年8月，湖北省?？悼h兩名村民因在辦酒席時用了每盒18元的“超標(biāo)”香煙，違反了為提倡勤儉節(jié)約而制定的村規(guī)，分別被村委會處以500元罰款。消息一出，便有法律專家指出，“最牛村規(guī)”涉嫌侵犯村民合法權(quán)利。也有人質(zhì)疑，村委會有無權(quán)力對村民罰款？

　　當(dāng)前，罰款措施在我國城市管理、社會治理、維護(hù)市場秩序時被廣泛運用。可是，細(xì)究這些罰款措施的效果，卻并不理想——

　　一些罰款難以落實。

　　2013年6月，南京開始實施《生活垃圾分類管理辦法》，其中提出“不分類投放垃圾將處50至200元罰款”。有基層干部直言，這樣的行為瞬間發(fā)生，當(dāng)事人不承認(rèn)，執(zhí)法者取證很難，罰款規(guī)定形同虛設(shè)。

　　一些罰款見效不大。

　　2013年5月，北京對行人闖紅燈開展了集中整治，對違規(guī)者視情節(jié)輕重處以10—20元罰款，之后部分街區(qū)路口“闖紅燈”行為略有收斂。然而，兩個月后，“中國式過馬路”又故態(tài)復(fù)萌。

　　一些罰款尚不明確。

　　2012年10月30日，武漢地鐵依據(jù)剛剛實施的《武漢市軌道交通管理條例》，對一名在列車內(nèi)進(jìn)食的乘客開出首張50元罰單，此后，該條例執(zhí)行至今。而在今年9月，北京市人大審議《軌道交通運營安全條例》時，刪除了草案中提出的“進(jìn)食罰款”，改為對乘客進(jìn)行倡導(dǎo)。類似地鐵進(jìn)食這種發(fā)生在公共場所的不良行為，介于“公序”“良俗”之間的模糊地帶，用道德層面的“勸導(dǎo)”缺乏執(zhí)行力，在制度層面予以懲罰又太重了。

　　清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、廉政與公共治理研究中心主任程文浩認(rèn)為，罰款作為一種日常性的管理手段，目前存在過多過濫的問題，“應(yīng)將罰款控制在合理和必要的程度?！?/p>

　　那么，哪些罰款確有必要，哪些罰款又應(yīng)當(dāng)取消呢？

　　“一個罰款處罰的作出，需要發(fā)現(xiàn)線索、檢查、收集證據(jù)、形成鏈條、補(bǔ)充取證、正式?jīng)Q定等環(huán)節(jié)，重大處罰還需開聽證會?！敝袊嗣翊髮W(xué)教授、憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任莫于川認(rèn)為，治理那些瞬間發(fā)生的、普遍的、輕微的違法行為，并不能依靠罰款，而是更多要靠道德或其他的調(diào)整機(jī)制，不然就會帶來過高的社會運行成本。

　　在莫于川看來，規(guī)定罰款應(yīng)有一個原則，就是認(rèn)定某種違法行為侵犯了其他社會主體的權(quán)益，即公共利益，如果不采取罰款，便不足以教育本人，也不足以影響他人。程文浩也表示，合理的罰款應(yīng)當(dāng)能夠通過一次性的成本，達(dá)到長期抑制某種行為和動機(jī)的目的。

　　■罰款不是“經(jīng)費來源”

　　稅費改革后，一些部門又打起罰款的主意，用罰款作“補(bǔ)貼”

　　河南省永城市一名大貨車女車主在被當(dāng)?shù)剡\政、路政部門相繼開出罰單后，因不堪重負(fù)而服毒自殺。引人唏噓的新聞背后，內(nèi)幕更令人氣憤：在當(dāng)?shù)兀\政執(zhí)法部門竟要求貨車司機(jī)辦理“年票”：每年繳納3000元，超載行駛便不再罰款。自上世紀(jì)90年代初就浮出水面的“公路三亂”，奈何延續(xù)至今？

　　“還有更惡劣的，‘放水養(yǎng)魚、釣魚執(zhí)法’。就是在違法行為比較輕微的時候不管理、不提醒，反而采取放縱態(tài)度，等把違法行為‘培養(yǎng)’得很重時，再予以重罰，這就和管理初衷差了十萬八千里?！蹦诖ㄕf。

　　“按道理，罰款所得不應(yīng)與執(zhí)法機(jī)關(guān)的收入有半毛錢關(guān)系。”莫于川表示，盡管這些年我國一直在推進(jìn)罰繳分離、收支兩條線，但是基層仍存在很多走樣的情況：有些執(zhí)法機(jī)關(guān)將罰款截留，用來彌補(bǔ)辦公經(jīng)費不足，或者充實“小金庫”；有些地方財政部門也參與其中，直接將執(zhí)法機(jī)關(guān)上繳的罰款資金按照一定比例返還，或者是在安排資金和項目時對上繳罰款多的單位予以“照顧”，以激勵他們多罰多繳。

　　執(zhí)法機(jī)關(guān)為什么打起罰款的“小九九”？是為了“養(yǎng)隊伍”。2012年，湖南邵陽市城管局從社會上聘用了一些市容環(huán)境監(jiān)督員，因財力不足，便將八成罰金返還獎勵給監(jiān)督員本人。對此，莫于川評價，地方政府在明確某執(zhí)法機(jī)關(guān)事權(quán)的同時，必須配備足夠的財政資金，嚴(yán)禁用罰款充作經(jīng)費，防止因此引發(fā)執(zhí)法過當(dāng)。

　　“政府的收入來源，一是收稅，二是收費，三是罰款?！蹦诖ǜ嬖V記者，這些年來，我國先是對稅種和收稅行為進(jìn)行了規(guī)范，后又推行了費改稅改革，使亂收費得到一定遏制，于是，一些機(jī)關(guān)又開始打罰款的主意，“這種不正當(dāng)?shù)睦鏇_動必須切除掉?！?/p>

　　■治亂象，政府應(yīng)擔(dān)起責(zé)任

　　要在法律上重新界定究竟誰有處罰權(quán)，倡導(dǎo)群眾舉報亂執(zhí)法行為，提高罰款資金透明度

　　“動不動就罰款，有時候去機(jī)關(guān)大院、居民社區(qū)辦事，車停的不是地方，就被貼條罰款?？墒虑安]有什么‘違規(guī)告知’呀，他們不是執(zhí)法機(jī)構(gòu)，有權(quán)力對我開罰單嗎？”在北京某銀行就職的劉女士質(zhì)疑：戴個袖標(biāo)就有權(quán)罰款，這跟“搶錢”有什么區(qū)別？

　　“治理罰款亂象，政府應(yīng)擔(dān)起主要責(zé)任，應(yīng)同時規(guī)范罰款的主體、類型、過程和用途，四管齊下?！背涛暮票硎?，具體來說，一是要在法律上嚴(yán)格界定處罰權(quán)的主體，不能說誰都可以出臺一個制度，然后坐地罰款；二是要規(guī)范罰款的類型和標(biāo)準(zhǔn)，明確哪些情況下適宜用罰款，哪些情況下嚴(yán)禁罰款；三是要規(guī)范罰款過程，罰款者本身是不是執(zhí)法人員、其罰款依據(jù)是什么、有無對不當(dāng)罰款行為的投訴機(jī)制、罰款是通過現(xiàn)金還是公共賬戶繳納等問題，都需在執(zhí)法過程中予以明確，并接受社會監(jiān)督；四是罰款的取向和用途要公開透明，很多罰款罰的時候轟轟烈烈，而罰款去向和用途老百姓卻一概不知，這必然影響政府公信力。

　　按照《行政處罰法》，行政處罰權(quán)的設(shè)定權(quán)限是到市一級，基層不能隨便創(chuàng)設(shè)罰款項目。莫于川告訴記者，近年來不少省市為防止基層濫用權(quán)力，根據(jù)不同違法行為的情形和程度，更詳細(xì)地界定出罰款額度，這也助長了基層執(zhí)法機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。

　　“我們還應(yīng)當(dāng)暢通公眾的參與渠道，完善問責(zé)和監(jiān)督機(jī)制。”莫于川表示，針對罰款亂象，應(yīng)倡導(dǎo)群眾舉報亂執(zhí)法、吃黑錢等行為，讓其更多敗露，“只要發(fā)現(xiàn)線索后嚴(yán)肅懲治，這些行為就不易橫行?！?/p>

　　治理亂象，政府除了要約束、規(guī)范好自身行為外，還要規(guī)范好社會上政府外的罰款行為?！盎鶎咏M織制定的村規(guī)民約、企事業(yè)單位制定的規(guī)定、學(xué)校制定的校規(guī)等，都可視作‘軟法’。”莫于川認(rèn)為，政府應(yīng)幫助“軟法”的制定主體對內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，使其與上位法相符合，“比如湖北省?？悼h倡導(dǎo)節(jié)儉的村規(guī)中規(guī)定了限制消費的內(nèi)容，就違背了市場的正常規(guī)律?！?/p>

　　■完善社會信用體系

　　杜絕“罰完再犯”，提高違規(guī)的潛在成本更有效

　　“我們倡導(dǎo)以人為本，社會治理的最終目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步和民生改善?！蹦诖ㄕJ(rèn)為，隨著時代變遷，以及管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，罰款作為一種很重的損益性手段，應(yīng)當(dāng)備而不用、盡量少用，“光靠罰，罰不出一個好的秩序。要使社會面貌得到更長久的改善、違法行為得到更根本的遏制，則要在罰款之外，再想些別的招數(shù)?！?/p>

　　“10年前，北京好多市民還沒有排隊上車的習(xí)慣；但是奧運會之前，每個月都有排隊日，每個公交和地鐵站點都有志愿者、執(zhí)勤人員引導(dǎo)大家排隊，那之后，市民逐漸養(yǎng)成了排隊上車的習(xí)慣，秩序越來越好。”在程文浩看來，人的行為是可以被改變的，良好習(xí)慣的養(yǎng)成，有時固然要靠“禁”，但更多要靠教育與引導(dǎo)，“罰款不是唯一手段，用正面激勵而非負(fù)面懲罰有時會更有效?！?/p>

　　程文浩又舉了一個例子：司機(jī)在北京開車時不敢闖紅燈，因為一旦違法，不僅會被罰款，還會被扣分，罰款可能就是幾百元的支出，但是扣分有可能中止司機(jī)繼續(xù)開車的權(quán)利。在這個例子中，扣分顯然能起到比單純罰款更好的威懾效果。同樣道理，為什么在很多發(fā)達(dá)國家，人們搭乘公共交通時輕易不敢逃票？是因為這個“污點”會進(jìn)入個人的信用記錄，影響當(dāng)事人將來應(yīng)聘工作、申請銀行貸款等?！斑@些后續(xù)的潛在的違法成本，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一次性罰款所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)成本。”

　　“我們現(xiàn)在的問題，就在于罰款之外有沒有更多潛在的成本?！背涛暮普J(rèn)為，由于沒有成熟健全的信用體系作保障，現(xiàn)在往往是繳納罰款、付出一次性成本之后，就可以安全退出，甚至可以繼續(xù)違法，“要發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)、走上現(xiàn)代社會，建立一個完善的社會信用體系是當(dāng)務(wù)之急、必經(jīng)之途?！?/p>