全景 國際旅游島法規(guī)架構(gòu)基本形成

　　5年來，海南圍繞國際旅游島建設(shè)所通過的法規(guī)和法規(guī)性決定、決議共計52個。

　　讓梁文海的內(nèi)心感受到今后從業(yè)更有保障的，是基于我省2014年11月起正式施行的新《海南省旅游管理條例》。

　　一組數(shù)據(jù)可以折射出海南在服務(wù)國際旅游島建設(shè)發(fā)展大局上的法治腳步。

　　2009年底，國際旅游島建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，我省編制完成《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展專項立法計劃》，確定了56個有關(guān)國際旅游島的立法項目。以此為起點(diǎn)，立法計劃實(shí)施至今已有5年?！?年來，海南圍繞國際旅游島建設(shè)所通過的法規(guī)和法規(guī)性決定、決議共計52個，在數(shù)量上幾乎接近當(dāng)初的56個專項立法計劃目標(biāo)。從類型上看，在已通過的52個立法項目中，法規(guī)49個、法規(guī)性決定和決議3個；從年份上看，2010年就通過7個，2011年通過18個，2012年通過9個，2013年通過了12個(含修訂1個)，到2014年9月底又通過了8個(含修訂1個)?！笔∪舜蠓ㄖ莆瘑T會副主任李永利用數(shù)字詮釋我省法治進(jìn)程“加速度”。

　　省人大常委會副主任、法制委員會主任畢志強(qiáng)說，細(xì)讀《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》所確定的層級、定位、方向、目標(biāo)、舉措和省委、省政府《貫徹實(shí)施<國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見>的決定》以及省人大《關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的決議》，歸納起來就是“一個主干，三個支撐”。“一個主干”，即以旅游業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主干；“三個支撐”，即以生態(tài)環(huán)境、相關(guān)產(chǎn)業(yè)和民生文化為支撐。基于此，省人大在編制國際旅游島建設(shè)專項立法計劃時，將其分為綜合性法規(guī)、促進(jìn)和保障旅游業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法規(guī)、改善與保障民生法規(guī)、環(huán)境建設(shè)法規(guī)等四大類，形成了以管總的國際旅游島“基本法”為統(tǒng)領(lǐng)，以旅游業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法規(guī)為主干，以改善與保障民生及環(huán)境建設(shè)的法規(guī)為支撐的法規(guī)架構(gòu)。經(jīng)過多年努力，從已通過的52部法規(guī)調(diào)整范圍來看，可以說，這一架構(gòu)體系已基本形成。

　　范例 “1+7”立法模式漸成體系

　　在探索務(wù)實(shí)管用，增強(qiáng)法規(guī)有效性上，我省始終按照“立得住、行得通、真管用”的要求，這使得法規(guī)在有效性上不斷得到增強(qiáng)。

　　黨的十八屆四中全會提出，注重發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，這是深刻總結(jié)我國立法工作實(shí)踐，堅持依法治國，依法行政的必然要求，也是全面深化改革的重要保障。在分析思索全會提出的新要求時，李永利認(rèn)為，要充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，關(guān)鍵要實(shí)現(xiàn)立法與改革決策的相互銜接，堅持在法制框架內(nèi)推進(jìn)改革。

　　《海南省旅游條例》的修訂正是與改革銜接的一次修法探索。

　　建省以來，海南在旅游立法上一直走在全國前列。旅游條例最初的版本可追溯到1995年8月施行的《海南省旅游管理條例》，這是當(dāng)時我國第一部地方綜合性旅游法規(guī)。之后，我省于2001年對該條例進(jìn)行了首次修訂，此次則是時隔13年之后的第二次修改。

　　13年間，海南旅游業(yè)發(fā)生了不同往昔的時代變遷。一大批圍繞著海南觀光和休閑度假的旅游產(chǎn)品、新的業(yè)態(tài)，如雨后春筍般涌現(xiàn)，包括自駕車、郵輪游艇、鄉(xiāng)村旅游、航天旅游……而對這些全新內(nèi)容的管理，在“2001版”旅游條例中，從未涉及。

　　原旅游條例之所以面臨著修訂之緊迫還在于，近年來，海南旅游業(yè)“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”行為屢被曝光，成為海南旅游亂象的根源。如何強(qiáng)勢加以管理，對行業(yè)進(jìn)行革新？

　　修訂，再一次被提到了立法者的眼前。省人大常委會法工委副主任鄧云秀告訴記者，這一次修訂，我省探索通過網(wǎng)絡(luò)廣泛征求了民眾意見；條例修訂小組成員、海南大華園律師事務(wù)所律師吳坤卿說，條例部分罰則的擬定還借鑒了國外在公共場所不文明行為上的法律處理方式；?？谑新糜螀f(xié)會會長杜思思感嘆，立法征詢意見工作組將座談會的會場直接設(shè)在了?？诘穆糜喂芾碇行摹?/p>

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　　取自于基層，方更加契合改革的呼聲，新修訂的《海南省旅游條例》最終于2014年9月省五屆人大常委會第十次會議獲得表決通過，從加快轉(zhuǎn)變旅游發(fā)展方式、保護(hù)旅游資源、維護(hù)旅游者合法權(quán)益、規(guī)范旅游經(jīng)營行為等方面進(jìn)行了全面規(guī)范，帶來了深刻影響。

　　記者翻閱了近年來省人大法規(guī)目錄發(fā)現(xiàn)：2011、2012年，我省集中出臺了7個涉及旅游業(yè)方面的單行法規(guī)，且均采用了特區(qū)法規(guī)的形式，海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定、特區(qū)導(dǎo)游人員管理規(guī)定、特區(qū)旅游景區(qū)景點(diǎn)管理規(guī)定、特區(qū)旅游價格管理規(guī)定、特區(qū)旅館業(yè)管理規(guī)定、特區(qū)旅游客運(yùn)管理若干規(guī)定、森林旅游資源保護(hù)和開發(fā)規(guī)定；加之今年9月修訂通過的旅游“基本法”，它與旅行社、導(dǎo)游等7個單行法規(guī)合為一個整體，自成體系地為我省旅游業(yè)提供法規(guī)支撐。

　　李永利告訴記者，在探索務(wù)實(shí)管用，增強(qiáng)法規(guī)有效性上，我省始終按照“立得住、行得通、真管用”的要求，這使得國際旅游島法規(guī)在有效性上不斷得到增強(qiáng)。

　　探索 立法執(zhí)法肅清“頑疾”

　　有如“持久戰(zhàn)”般的嚴(yán)格執(zhí)法，以及完善立法帶來的持續(xù)推動，為海南旅游業(yè)注入了生機(jī)。

　　深化行政執(zhí)法體制改革是十八屆四中全會對依法行政，推進(jìn)法治政府建設(shè)的有力舉措。圍繞旅游業(yè)，我省在執(zhí)法道路上經(jīng)歷了怎樣一番求索？5年來，年年黃金周坐陣于各大景區(qū)景點(diǎn)的省旅游質(zhì)監(jiān)局局長王曉華感觸頗深。

　　過去的執(zhí)法難，究竟難在哪兒？王曉華舉例，他曾帶著執(zhí)法隊員在三亞查獲無照旅行社，證據(jù)確鑿，但作為旅游主管部門，只能現(xiàn)場沒收其違法所得，因?yàn)闆]有與公安部門聯(lián)動，不能限制“黑導(dǎo)游”的人身自由，“黑社”次日“搖身一變”，繼續(xù)招攬生意，執(zhí)法效果幾乎成了泡影。

　　類似的執(zhí)法困境迫使著我省在旅游執(zhí)法上推陳革新，打破部門間壁壘實(shí)行聯(lián)動。近年來，海南省探索設(shè)立的旅游市場環(huán)境綜合整治領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管副省長掛帥，實(shí)現(xiàn)15家廳局成員單位的聯(lián)合執(zhí)法，改變各自為戰(zhàn)狀況，也因?yàn)榻y(tǒng)一“陣地”，海南在華東、華南地區(qū)省份中的執(zhí)法成效排名一直位居前列，在重大問題協(xié)調(diào)上，業(yè)界給予的評價是：“從不推事”。

　　近兩年來，海南在旅游跨省執(zhí)法探索上也取得突破，與廣西、廣東等多個省份簽訂聯(lián)合執(zhí)法協(xié)議。就在不久前，因“散團(tuán)拼客”中存在損害游客行為，黑龍江省某旅行社一名導(dǎo)游，在海南被異地吊銷了導(dǎo)游執(zhí)照，這在過去幾乎難以實(shí)現(xiàn)。

　　有如“持久戰(zhàn)”般的嚴(yán)格執(zhí)法，以及完善立法帶來的持續(xù)推動，為海南旅游業(yè)注入了生機(jī)。5年來，海南旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步提升，其接待過夜游客人數(shù)從2009年的2250萬人次增加至2013年的3672萬人次，年均增長13%；接待入境游客人數(shù)從2009年的55萬人次增加至2013年的75萬人次，年均增長8.2%；旅游業(yè)收入從2009年的211.72億元增加2013年的428.56億元，年均增長19.3%。

　　省旅游委法規(guī)處處長許皓表示，截至2013年底，我省酒店賓館達(dá)到3000余家，有21家國際知名酒店管理集團(tuán)、38個飯店品牌進(jìn)駐海南。全省旅行社發(fā)展達(dá)到373家，旅游直接從業(yè)人員超過40萬人，旅游業(yè)創(chuàng)造的就業(yè)崗位達(dá)到130萬個。全省A級旅游景區(qū)45家，其中5A級4家，4A級16家，3A級20家，相關(guān)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)得到了進(jìn)一步夯實(shí)。

　　成效 旅游法治環(huán)境

　　深刻變革

　　三亞旅游投訴辦結(jié)率百分之百，旅游市場愈加規(guī)范……從三亞看全省，其服務(wù)質(zhì)量的提升不難看出當(dāng)前旅游法治環(huán)境正在發(fā)生著深刻變革。

　　“這是我們‘12301’旅游熱線平臺指揮辦，這里是旅游巡回法庭……”11月12日，三亞市旅游質(zhì)量監(jiān)督局辦公樓內(nèi)，局長張理勛向記者一一介紹近年來為公眾提供的旅游類法治服務(wù)設(shè)施。三亞旅游一直是省內(nèi)乃至國內(nèi)業(yè)界的關(guān)注焦點(diǎn)，從三亞旅游服務(wù)質(zhì)量的提升不難看出當(dāng)前旅游法治環(huán)境正在發(fā)生著深刻變革。

　　對旅游市場的監(jiān)管和整治，三亞旅游委從未松懈。張理勛說，我們聯(lián)合各職能部門開展系列專項檢查及監(jiān)管，近兩年，三亞市旅游委聯(lián)合三亞各職能部門對“非法一日游”、“黑潛水點(diǎn)”、購物點(diǎn)商業(yè)賄賂以及零負(fù)團(tuán)費(fèi)等違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行查處打擊。截至10月31日，三亞市旅游委對今年接到的2356件旅游投訴實(shí)現(xiàn)百分之百的辦結(jié)率。

　　“和幾年前相比，現(xiàn)在三亞旅游市場越來越規(guī)范了?！焙？诿耖g旅行社負(fù)責(zé)人王軍感嘆說。

　　游客出行方式的多樣化，如今也讓三亞市旅游監(jiān)管方式發(fā)生變革。網(wǎng)絡(luò)搜索“三亞旅游”、“三亞度假”等關(guān)鍵詞，各大知名旅游電商均已將三亞旅游列為重點(diǎn)推介。也為此，三亞市旅游委在去年新《旅游法》框架下著手開展網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管執(zhí)法，針對眾多旅游網(wǎng)站及三亞各旅游企業(yè)開展線上線下調(diào)研，并與淘寶等旅游電商實(shí)現(xiàn)聯(lián)合建立監(jiān)管平臺。

　　故事點(diǎn)擊

　　遇到誤解委屈可找法律撐腰

　　“現(xiàn)在我們當(dāng)導(dǎo)游比過去要好很多，近年來相繼完善的旅游業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)為導(dǎo)游從業(yè)者提供了保障，相應(yīng)的培訓(xùn)也多起來，無論是個人發(fā)展還是行業(yè)前景，都將更加規(guī)范?！?997年進(jìn)入導(dǎo)游行業(yè)，海口民間旅行社導(dǎo)游梁文海如今已是有著17年從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的老導(dǎo)游。見證十余年海南旅游業(yè)的發(fā)展，梁文海感慨頗多。

　　去年10月，《中華人民共和國旅游法》頒布施行，讓旅游界存在的零負(fù)團(tuán)費(fèi)、高額回扣等現(xiàn)象有了很大改善。

　　國家法律施行，具體到海南是如何“落地”的？旅游業(yè)的從業(yè)者是否能真正享受到法律帶來的權(quán)益保障？其實(shí)過去1年多的時間里，梁文海也有不少困惑。“《旅游法》實(shí)施后，公司制定了一系列更為嚴(yán)格的規(guī)章制度，但我們發(fā)現(xiàn)，不少公司規(guī)章與實(shí)際情況產(chǎn)生諸多沖突。比如，公司按法律規(guī)定導(dǎo)游不準(zhǔn)帶客人到行程安排之外的地方購物，但面對許多仍有購物需求的游客，該怎么處理？這個界限在法律中仍表述得很模糊?！北挥慰拓?zé)罵，在梁文?？磥硪咽遣簧俳訄F(tuán)導(dǎo)游的“家常便飯”，對此，更多人也只能一笑了之。

　　“我們是游客的‘保姆’，累其實(shí)我們并不怕，但游客對我們的誤解和不尊重才最讓人心酸?！苯衲暌詠恚Ｄ鲜⌒抻喌摹逗Ｄ鲜÷糜螚l例》在保護(hù)從業(yè)者權(quán)益方面有了新的表述和規(guī)定，這讓他感到與以往有了不同?！斑^去帶團(tuán)中會遇到各種突發(fā)事件。有一次，我們幫一位乘客搬拉行李，結(jié)果游客發(fā)現(xiàn)旅行箱破了洞，便一口咬定這個旅行箱必須由我們賠，這讓我們很委屈，現(xiàn)在，海南修訂的旅游條例加大了對從業(yè)人員權(quán)益的保障，這是一個可喜的變化?！绷何暮Ｕf。

　　專家點(diǎn)讀

　　省人大法制委員會副主任李永利：

　　探索形成完備的法規(guī)架構(gòu)體系

　　十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)，從立法層面看，多年來，海南一直堅持問題導(dǎo)向，在根據(jù)本省具體情況和實(shí)際需要的情況下，通過制度創(chuàng)新來有效解決實(shí)際問題，取得的成效特色鮮明、亮點(diǎn)紛呈。在十八屆四中全會精神的指導(dǎo)下，我們認(rèn)為，在立法方面，要繼續(xù)堅持急需先立，以增強(qiáng)法規(guī)的及時性；堅持完整統(tǒng)一，以增強(qiáng)法規(guī)的系統(tǒng)性；堅持問題導(dǎo)向，以增強(qiáng)法規(guī)的針對性；堅持務(wù)實(shí)管用，以增強(qiáng)法規(guī)的有效性。

　　為了能夠進(jìn)一步推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程,省人大將根據(jù)國際旅游島專項計劃、本屆立法規(guī)劃，按照服務(wù)大局、突出重點(diǎn)、急用先立、穩(wěn)中求快的要求，不斷充實(shí)和豐富涉及國際旅游島相關(guān)內(nèi)容的法規(guī)。

　　比如，下一階段，我們將圍繞國際旅游島建設(shè)內(nèi)容，加快出臺生態(tài)補(bǔ)償條例、中部核心區(qū)管理條例、濕地保護(hù)條例、無居民海島保護(hù)與開發(fā)管理條例、三沙旅游開發(fā)管理規(guī)定、郵輪游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例、物流業(yè)促進(jìn)條例、餐飲業(yè)監(jiān)督管理規(guī)定、潛水管理辦法、彩票管理規(guī)定、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療救助規(guī)定等法規(guī)。

　　如果能夠按照規(guī)定的進(jìn)程完成，我省將基本形成能完全覆蓋旅游各要素和旅游業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，包括民生和生態(tài)環(huán)境在內(nèi)，更加豐富、更加完備的國際旅游島法規(guī)架構(gòu)體系。

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