湖南常德一家生態(tài)農(nóng)業(yè)園，2014年流轉(zhuǎn)了近600畝土地從事工廠化育苗和高效栽培。按照原先的規(guī)劃，二期項目將建設(shè)占地面積10畝的“生態(tài)餐廳”以及“鄉(xiāng)村別墅”，最后被國土部門“叫?！薄?/p>

　　近年來，各地新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，地方政府對“新業(yè)態(tài)”用地給予扶持政策，但部分項目沒有按照審批，嚴格執(zhí)行土地規(guī)劃和用途管制。一些項目假借“新業(yè)態(tài)”之名進行高爾夫球場建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)，走的還是“圈地賣房”老路。

　　專家建議，一方面土地政策要適應和滿足“新業(yè)態(tài)”的需要，為新業(yè)態(tài)發(fā)展創(chuàng)造空間；另一方面要在規(guī)劃、建設(shè)、運營等全環(huán)節(jié)嚴格監(jiān)管，引導“新業(yè)態(tài)”回歸其創(chuàng)新驅(qū)動的實質(zhì)。

　　違規(guī)用地亂象叢生

　　現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、觀光休閑、電子商務、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等“新業(yè)態(tài)”孕育著中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的新動力。然而，根據(jù)國土部門的土地執(zhí)法督察，當前“新業(yè)態(tài)”存在著多種“掛羊頭賣狗肉”的苗頭性、傾向性問題。

　　日前，國家土地督察武漢局一位負責人向《經(jīng)濟參考報》記者透露，“新業(yè)態(tài)”下違規(guī)用地的苗頭性、傾向性問題主要表現(xiàn)為：一是以體育休閑之名行高爾夫球場、高檔會所、別墅建設(shè)之實；二是以觀光農(nóng)業(yè)之名行商住農(nóng)莊之實；三是以設(shè)施農(nóng)用地之名行農(nóng)產(chǎn)品加工、物流之實；四是以生態(tài)旅游之名行大規(guī)模圈地、開發(fā)房地產(chǎn)之實。

　　據(jù)了解，這四種違規(guī)用地苗頭很多情況下相互交織，典型表現(xiàn)是以養(yǎng)生養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、生態(tài)旅游示范園等各種“新業(yè)態(tài)”名義申報項目，但實際上是“掛羊頭賣狗肉”，沒有按照審批嚴格執(zhí)行土地規(guī)劃和用途管制。

　　首先，以觀光農(nóng)業(yè)等名義建別墅、蓋飯店。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，各地興起生態(tài)園、觀光園等“新業(yè)態(tài)”。但一些項目大面積流轉(zhuǎn)土地后，卻以“設(shè)施農(nóng)用地”的名義“溫室建別墅”、“大棚蓋飯店”。

　　國土資源部有關(guān)負責人此前表示，從土地變更調(diào)查、衛(wèi)片執(zhí)法檢查、土地的專項督察情況來看，有的地方出現(xiàn)打著設(shè)施農(nóng)業(yè)的幌子，變相建一些大棚房以及休閑娛樂度假設(shè)施，搞耕地的非農(nóng)業(yè)化。

　　在湖南省一些市縣，以鄉(xiāng)村旅游、休閑觀光為特色的“莊園經(jīng)濟”非常發(fā)達。有的莊園內(nèi)，鋼結(jié)構(gòu)玻璃大棚占地面積約有一畝，高約4、5米，大棚內(nèi)的硬化面積達到80%，建有10多個包廂可供就餐。莊園經(jīng)營者說，所占的土地就是屬于“設(shè)施農(nóng)用地”。

　　事實上，2014年10月，國土資源部和農(nóng)業(yè)部就聯(lián)合下發(fā)通知明確提出，以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂，以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地，必須依法依規(guī)按建設(shè)用地進行管理。

　　湖南華容縣梅嫂農(nóng)業(yè)園總經(jīng)理徐光輝流轉(zhuǎn)了320畝土地，種植葡萄、梨樹和大棚蔬菜。在徐光輝看來，觀光農(nóng)業(yè)需要一定的配套設(shè)施，包括簡易餐館、休息涼亭、停車臺，但不應占用太大的面積，更不能用設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)大型休閑會所和別墅。

　　另據(jù)媒體報道，近年來北京市清理了多個以生態(tài)農(nóng)莊等名義違法建設(shè)、租售的變相“小產(chǎn)權(quán)房”項目。北京市有關(guān)負責人表示，絕不能讓披著設(shè)施農(nóng)業(yè)“馬甲”的“小產(chǎn)權(quán)房”招搖于市，更不能以新型農(nóng)村社區(qū)、休閑觀光農(nóng)業(yè)等名義搞違法建設(shè)。

　　其次，以休閑養(yǎng)生等名義建高爾夫球場。近年來，有關(guān)部門多次對高爾夫球場用地問題進行查處。2014年，國家發(fā)展改革委、國土資源部聯(lián)合通報的5起違法占地、違規(guī)建設(shè)高爾夫球場案件中，即涉及違法占地5779.74畝，其中基本農(nóng)田及耕地2903.38畝。

　　全國數(shù)百家高爾夫球場中，違規(guī)用地的球場主要是以體育公園、休閑養(yǎng)生、旅游度假等各種名義興建，并擅自變更建設(shè)內(nèi)容，屬于典型的“批建不符”，還有一些球場直接侵占耕地甚至基本農(nóng)田。

　　在西南某市，《經(jīng)濟參考報》記者發(fā)現(xiàn)存在一個以體育運動公園為幌子的高爾夫球場項目，規(guī)劃建設(shè)的兩個18洞高爾夫球場占地3000余畝，其中一個球場已建設(shè)過半，占用了大量耕地和退耕還林的土地。

　　今年年初，張家界市國土局對當?shù)貎杉腋郀柗蚯驁鲞M行了整改，這兩家球場分別冠以“天門洞體育生態(tài)公園”和“武陵源原生態(tài)綠景休閑園”的名頭，之前存在非法占地問題。國土部門責令這兩家球場停業(yè)整頓和停止施工，并停止涉嫌高爾夫球場建設(shè)項目的招商活動。

　　在湖南省另外一家被要求整改的高爾夫球場，《經(jīng)濟參考報》記者看到一份由村民提供的“租地、征地協(xié)議書”，其中提出投資商以“鄉(xiāng)村國際養(yǎng)生園”項目落戶當?shù)?，該投資項目為生態(tài)型、環(huán)保型，兼具養(yǎng)生休閑居住功能，公益性強，租用土地范圍內(nèi)要求保持生態(tài)原貌。

　　然而，所謂的“養(yǎng)生園”卻成為一個占地面積上千畝的高爾夫球場。不久前，記者進入項目所在地，看到高爾夫球場基本成形，鋪設(shè)的草皮橫跨幾個山頭，會所、練習場、道路初步建成。目前，球場正在按照要求進行整改。

　　球場附近的一位村民說，簽合同時，他們根本不知道會建高爾夫球場，企業(yè)也承諾不挖山毀林，結(jié)果，企業(yè)將租用的土地改變成山坡、道路、護坡等不同形狀，大量的農(nóng)田被毀壞。

?

?

　　“圈地賣房”路徑依賴

　　新業(yè)態(tài)包括電子商務、物聯(lián)網(wǎng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等多種類型，但很多項目雖然名為“新業(yè)態(tài)”，但還是走不出“圈地賣房”的路徑依賴。一般操作路徑是，以新業(yè)態(tài)為噱頭，圈下大片土地進行開發(fā)，并借助新概念令該地塊的房產(chǎn)升值，從而通過房地產(chǎn)開發(fā)獲取較高收益。

　　以當前最為火熱的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟為例，電商產(chǎn)業(yè)園的興建在各地持續(xù)升溫。然而，根據(jù)中國電子商務研究中心高級分析師張周平的調(diào)研分析，目前電商產(chǎn)業(yè)園真正運營成功的不多，存在一定比例的電商產(chǎn)業(yè)園是用來投機做房地產(chǎn)開發(fā)。開發(fā)商主要靠租金的方式盈利，本質(zhì)上還是屬于商業(yè)地產(chǎn)；有的開發(fā)商則以電商的名義拿地，后期蓋起了商業(yè)住宅樓。

　　互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的帶動下，一些地方的物流園通過智能物流、“互聯(lián)網(wǎng)+”概念的包裝，重新粉墨登場。一位在湖北武漢從事物流行業(yè)的人士說，現(xiàn)在全國各地興建了很多智能物流園，但“做的是新業(yè)態(tài)，動的是舊腦筋”。有的地方建了物流園后，只有簡單的物資配送和倉儲，僅僅是一個概念，沒有形成真正的物流、信息流。

　　類似的運作模式在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域?qū)乙姴货r。這兩年來各路社會資本紛紛涌入的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，一些開發(fā)商借“養(yǎng)老”之名低成本拿地，主要做的是地產(chǎn)項目。有的養(yǎng)老項目，由于經(jīng)營不善，改為高級酒店、公寓住宅，并對外營業(yè)，而土地性質(zhì)仍然為政府劃撥用地。

　　據(jù)一位從事養(yǎng)老行業(yè)長達10多年的業(yè)內(nèi)人士透露，開發(fā)商以“養(yǎng)老”名義拿到大面積用地后，少部分建老年公寓掩人耳目，其余大部分則用于建設(shè)商業(yè)住宅，這種運作方式在一些城市并不少見。

　　“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”是開發(fā)商變相圈地的另一個招牌。在湖南長沙郊區(qū)采訪時，《經(jīng)濟參考報》記者遇到一位前來與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府洽談合作的投資商，后者準備在當?shù)赝顿Y建設(shè)一個“農(nóng)耕文化園”。詳細詢問得知，對方是一家房地產(chǎn)企業(yè)，真實意圖是想依托農(nóng)耕文化園開發(fā)休閑度假酒店。

　　湖南中部某縣，當?shù)卣?011年引入了一個“國際農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園”的重點項目。根據(jù)政府與投資方簽訂的框架協(xié)議，這個項目總投資為20億元，占地面積將達到20000畝左右。

　　項目公司負責人介紹說，除了與農(nóng)業(yè)相關(guān)的種植、加工和物流，項目還包括商業(yè)中心、水上樂園、體育公園、休閑康體公館、學校醫(yī)院等，根據(jù)需求還會考慮建設(shè)高爾夫球場。

　　這位負責人表示，項目主體不是房地產(chǎn)開發(fā)。但當?shù)夭簧俅迕駬鷳n，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部說是搞旅游開發(fā)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，說不定是打著農(nóng)業(yè)生態(tài)園的幌子，最后把農(nóng)田都毀掉了建別墅和娛樂場所。

　　記者了解到，在經(jīng)濟“新常態(tài)”的大背景下，地方招商引資過程中傾向于新興產(chǎn)業(yè)。由于“新業(yè)態(tài)”被看作是新的經(jīng)濟增長點，有的地方政府和開發(fā)商形成一種“合謀”關(guān)系，對規(guī)劃調(diào)整開綠燈，對違規(guī)用地行為“睜一只眼閉一只眼”。

　　開發(fā)商看中的正是地方政府對于“新業(yè)態(tài)”的土地政策。例如，廣州市發(fā)文提出，培育一批新業(yè)態(tài)企業(yè)，并在規(guī)劃用地方面給予重點幫扶；湖南婁底市國土局提出，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為旅游休閑、文化創(chuàng)意、健康養(yǎng)老等轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地保障。

　　湖南師范大學教授賀清云認為，“新業(yè)態(tài)”之所以存在“圈地”路徑依賴，一方面是因為一些地方政府傾向于優(yōu)先為新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地保障，包括可以分期繳納土地出讓金等優(yōu)惠政策；另一方面，很多“新業(yè)態(tài)”本身難以賺錢，或者盈利周期太長，投資商想通過房地產(chǎn)開發(fā)迅速實現(xiàn)盈利。

　　用地還需嚴格監(jiān)管

　　專家學者建議，“新業(yè)態(tài)”作為中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的新動力，表現(xiàn)出不少區(qū)別于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的特征。土地政策一方面要適應和滿足新業(yè)態(tài)的發(fā)展需要，另一方面也要嚴格土地監(jiān)管，引導新業(yè)態(tài)回歸其創(chuàng)新驅(qū)動的實質(zhì)，避免陷入“圈地賣房”的窠臼。

　　業(yè)內(nèi)人士表示，“新業(yè)態(tài)”屬于新興事物，有的用地類型、性質(zhì)、供地方式等尚不明確，按照現(xiàn)有土地政策法規(guī)確實又難以突破，在用地上存在供需矛盾，需要土地管理政策適時適當做出調(diào)整。

　　比如，光伏大棚被看作是一種農(nóng)業(yè)“新業(yè)態(tài)”，但對于其土地性質(zhì)的認定卻一直存在分歧。國土部門也表示，利用大棚光伏發(fā)電是新的用地類型，目前《土地利用現(xiàn)狀分類》上尚無明確分類，各方意見也不統(tǒng)一，亟待政策予以明確。

　　涉及農(nóng)業(yè)的“新業(yè)態(tài)”往往需要直接流轉(zhuǎn)大面積農(nóng)用地，其中隱藏的“非糧化”、“非農(nóng)化”問題引人關(guān)注。不久前，農(nóng)業(yè)部等四部委聯(lián)合下發(fā)意見，即要求加強對工商資本租賃農(nóng)地的監(jiān)管和風險防范。

　　中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授張利庠建議，對工商資本投資農(nóng)業(yè)可以設(shè)立綠區(qū)、藍區(qū)、黃區(qū)等指導目錄，其中智慧農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、數(shù)據(jù)農(nóng)業(yè)等“新業(yè)態(tài)”屬于大力提倡的綠區(qū)。基于這種劃分，土地政策進行相應的分類指導。

　　湖南省國土廳地產(chǎn)管理處負責人認為，“新業(yè)態(tài)”本應實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集，但很多地方特別是中西部很難引入好的“新業(yè)態(tài)”項目，更多的是靠大量賣地發(fā)展房地產(chǎn)，沒有樹立集約節(jié)約用地意識。今后國土部門對“新業(yè)態(tài)”項目的用地審批上要從“擴規(guī)?！毕颉疤醿?nèi)涵”轉(zhuǎn)變，以節(jié)約集約利用土地促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

　　賀清云認為，“新業(yè)態(tài)”項目要嚴格前期用地審批，尤其是不能將農(nóng)用地隨便轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；在規(guī)劃落實中要全程跟蹤，不能放任自流，偏離了新業(yè)態(tài)的本質(zhì)。此外，在土地流轉(zhuǎn)或征收中，要切實保障農(nóng)民利益，讓農(nóng)民分享到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的紅利。