美國(guó)國(guó)會(huì)未費(fèi)一槍一彈,就得到對(duì)國(guó)際貨幣基金組織(IMF)的更大干預(yù)權(quán)。12月18日,IMF份額和治理改革方案在美國(guó)國(guó)會(huì)遇阻5年之后,終于作為聯(lián)邦政府2016財(cái)年綜合撥款法案的一部分,被國(guó)會(huì)放行。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬當(dāng)天簽署了該法案。中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家,將在該機(jī)構(gòu)中獲得更大話語(yǔ)權(quán),美國(guó)國(guó)會(huì)則為自己留了幾手。
作為世界兩大金融機(jī)構(gòu)之一,IMF是國(guó)家主權(quán)債券市場(chǎng)的“最后貸款人”,擔(dān)負(fù)確保全球金融體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要職能。但與一國(guó)一票的聯(lián)合國(guó)大會(huì)不同,擁有188個(gè)成員國(guó)的IMF的決策與治理結(jié)構(gòu),旨在反映每個(gè)成員國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)中的相對(duì)地位,應(yīng)隨著全球經(jīng)濟(jì)的變化而演進(jìn)。
作為該基金組織最大成員國(guó)的美國(guó),持有IMF約16.7%的份額。按照IMF規(guī)則,一般事務(wù)需要70%投票權(quán)支持通過,重大改革事項(xiàng)則需要85%以上的支持率才能通過。也就是說,IMF的任何重大金融改革,美國(guó)擁有一票否決權(quán),得不到其首肯不會(huì)被通過。IMF總部也設(shè)在華盛頓。因此,IMF的每次改革,美國(guó)都好像是“主場(chǎng)作戰(zhàn)”,其利益幾乎從未被觸及。近年來,經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展壯大的新興國(guó)家對(duì)此感到不滿。
2010年,為增強(qiáng)IMF的合法性和有效性,反映新興市場(chǎng)和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體在全球經(jīng)濟(jì)中權(quán)重上升的現(xiàn)實(shí)情況,負(fù)責(zé)開展基金組織日常業(yè)務(wù)的執(zhí)行董事會(huì),通過了一份近70年來規(guī)模最大的份額與治理改革方案,并得到該組織最高決策機(jī)構(gòu)理事會(huì)的批準(zhǔn)。
美國(guó)經(jīng)濟(jì)歷史學(xué)家里亞卡特·艾哈邁德稱,讓比利時(shí)擁有與巴西相同的IMF投票權(quán)是荒唐的,同樣荒唐的還有,讓比利時(shí)和荷蘭的投票權(quán)之和超過中國(guó)。
根據(jù)2010年的改革方案,IMF的份額將增加一倍,從2385億份記賬單位——特別提款權(quán)(SDR)增至4770億,并實(shí)現(xiàn)向新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家整體轉(zhuǎn)移份額6個(gè)百分點(diǎn)。美國(guó)的份額僅象征性地減少約0.2%;中國(guó)份額占比由3.996%升至6.394%%,排名從第6位升至第3位。同時(shí),印度、巴西和俄羅斯將與美、日、中、德、法、英、意一起,組成國(guó)際貨幣基金組織新版投票權(quán)“排行榜”上的前10名。
但是,這一方案在美國(guó)國(guó)會(huì)一擱置就是5年。一些美國(guó)國(guó)會(huì)議員認(rèn)為,改革方案將使與美國(guó)國(guó)家利益不相融的國(guó)家獲得過大的影響力;另一些議員則反對(duì)有關(guān)提供援助貸款與債務(wù)重組的國(guó)際救助條款。因此,過去5年來,美國(guó)國(guó)會(huì)一直未批準(zhǔn)該方案。不少批評(píng)人士稱,IMF份額和治理改革長(zhǎng)期在美國(guó)國(guó)會(huì)遇阻,損害了美國(guó)的信譽(yù)。有分析甚至認(rèn)為,中國(guó)因?qū)MF改革長(zhǎng)期不能得以通過不滿,所以才啟動(dòng)了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行(亞投行)。美國(guó)阻擊亞投行的失敗,則被認(rèn)為是促進(jìn)美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)改革協(xié)議的直接因素之一。
在美國(guó)國(guó)會(huì)最終放行這一改革方案后,IMF董事長(zhǎng)拉加德女士表示了歡迎,稱此舉是強(qiáng)化IMF在支持全球金融穩(wěn)定中所起作用的關(guān)鍵步驟。改革將使IMF的核心資源得到顯著增加,將會(huì)更有效地應(yīng)對(duì)危機(jī),同時(shí)也將改進(jìn)IMF的治理,使之更能夠反映新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家在全球經(jīng)濟(jì)中所起到的日益強(qiáng)大的作用。
奧巴馬政府也頗為看重國(guó)會(huì)的這一決定,將其與今年其在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域取得的兩大成績(jī)——貿(mào)易促進(jìn)法案通過、跨太平洋伙伴關(guān)系談判完成——比肩。美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)雅可布·盧表示,把這一決定視為事關(guān)美國(guó)國(guó)家及經(jīng)濟(jì)安全的關(guān)鍵問題,是一點(diǎn)也不夸張的。過去70年來,IMF一直在促進(jìn)金融穩(wěn)定、就業(yè)機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),這一改革方案將增強(qiáng)美國(guó)在IMF中的領(lǐng)導(dǎo)地位,同時(shí)促進(jìn)這一機(jī)構(gòu)擁有更大資金規(guī)模。盧表示,IMF改革的放行,與貿(mào)易促進(jìn)法的通過和跨太平洋伙伴關(guān)系談判完成一道,增強(qiáng)了美國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)體系中的領(lǐng)導(dǎo)地位。
中國(guó)人民銀行有關(guān)負(fù)責(zé)人19日表示,歡迎美國(guó)國(guó)會(huì)通過IMF2010年份額和治理改革方案。該改革方案將提高新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家在基金組織的代表性和發(fā)言權(quán),有利于維護(hù)基金組織的信譽(yù)、合法性和有效性。未來,中方愿與各方密切合作,支持基金組織繼續(xù)完善份額和治理結(jié)構(gòu),確?;鸾M織成為以份額為基礎(chǔ)、資源充足的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)。
不過,在批準(zhǔn)這份不影響美國(guó)IMF否決權(quán)的改革方案時(shí),美國(guó)國(guó)會(huì)仍然留了好幾手。
首先,國(guó)會(huì)要求美國(guó)財(cái)政部必須推動(dòng)IMF廢除“系統(tǒng)性豁免”政策。所謂“系統(tǒng)性豁免”政策,是2009年以來IMF對(duì)援助機(jī)制進(jìn)行的改革措施之一,指:當(dāng)成員國(guó)債務(wù)違約有重大外溢風(fēng)險(xiǎn)時(shí),IMF可放寬向其提供金融援助的條件,以方便成員國(guó)申請(qǐng)?zhí)厥赓J款。2010年,IMF援引該政策為希臘提供了緊急貸款。通過兩次救援行動(dòng),IMF為希臘提供了約300億歐元的貸款,要求其在2030年底之前全部還清。但因參與歐洲對(duì)希臘的援助,IMF招致了許多成員國(guó)的不滿,美國(guó)顯然也是不滿者之一。其次,美國(guó)國(guó)會(huì)規(guī)定,美國(guó)在2022年后若繼續(xù)參與新的借款安排,必須得到其授權(quán)。第三,國(guó)會(huì)規(guī)定,當(dāng)IMF就超過該基金組織正常貸款標(biāo)準(zhǔn)的任何放貸作決定時(shí),美國(guó)政府在IMF的代表必須向國(guó)會(huì)報(bào)告。
曾任美國(guó)財(cái)政部負(fù)責(zé)國(guó)際事務(wù)的助理部長(zhǎng)埃德溫·杜魯門分析稱,美國(guó)國(guó)會(huì)的要價(jià)顯然過高。如果因此導(dǎo)致美國(guó)退出新借款安排,將損及IMF的財(cái)務(wù)能力以及美國(guó)在該機(jī)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)作用。
分析認(rèn)為,本輪改革并不是一次完全的改革。彭博社報(bào)道稱,2010年治理改革方案的批準(zhǔn),將為IMF開始新一輪改革評(píng)估掃清道路,中國(guó)及其他新興市場(chǎng)可能在這一過程中獲得更大的投票權(quán)。預(yù)計(jì),IMF執(zhí)行董事會(huì)最早將在2016年1月考慮下一輪份額體系評(píng)估的時(shí)間表。
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