一船難民抵達(dá)希臘港口。

　　恐怖襲擊和難民危機(jī)沖擊歐洲一體化

　　大量難民的持續(xù)涌入，令歐洲面臨二戰(zhàn)以來最大的難民潮，去年有超過100萬難民涌入歐洲邊境。加上自2015年初以來，歐洲發(fā)生多起恐襲事件，歐盟民眾都把安全問題當(dāng)作是頭等大事。

　　在恐怖威脅和難民危機(jī)的雙重沖擊下，《申根協(xié)議》這一令歐洲民眾可以不受身份檢查，即可在26個(gè)申根國家自由通行的機(jī)制備受質(zhì)疑。在明天舉行的阿姆斯特丹峰會(huì)上，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人將討論如何盡量挽救“生死懸一線”的申根制度繼續(xù)運(yùn)行。

　　申根簽證或?qū)和赡?/strong>

　　本月25日，歐盟和歐洲多國領(lǐng)導(dǎo)人和內(nèi)政部官員將齊聚荷蘭阿姆斯特丹，就難民危機(jī)引發(fā)的邊境通行問題探討一個(gè)應(yīng)急方案。英國媒體報(bào)道稱，會(huì)議上商討的應(yīng)急措施包括：“如果歐洲外部邊境出現(xiàn)嚴(yán)重、持續(xù)的缺口”，申根成員國有可能將暫停申根簽證兩年，直至難民危機(jī)結(jié)束。

　　法國總理瓦爾斯警告，除非難民潮退卻，否則“申根制度搖搖欲墜”。

　　分析認(rèn)為，目前距離挽救申根制度只有6至8周時(shí)間。等到今年3月17日、18日歐盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)召開，便是決定申根制度何去何從的時(shí)候。歐洲理事會(huì)主席圖斯克20日警告，若是28個(gè)會(huì)員國不能共同合作，在3月中旬的峰會(huì)前找到解決方案，主張人員自由移動(dòng)的申根協(xié)議可能面臨崩解。

　　多國自設(shè)關(guān)卡

　　為了阻擋洶涌而來的難民潮，加上防范恐怖襲擊威脅考慮，從去年下半年開始，德國、法國、瑞典、奧地利、丹麥和挪威已經(jīng)相繼宣布實(shí)施為期6個(gè)月的臨時(shí)邊境檢查措施，至今年5月再視情況而定是否繼續(xù)邊境檢查。法國更是稱除非搗毀“伊斯蘭國”網(wǎng)絡(luò)，否則將一直維持包括邊境檢查在內(nèi)的“緊急狀態(tài)”。

　　雖然近期一些恢復(fù)邊境管控的做法似乎是暫時(shí)的，但足以讓申根機(jī)制的“歐洲無國界”這一意義備受沖擊，特別是來自歐盟總部高層機(jī)構(gòu)的官員，一直強(qiáng)調(diào)恢復(fù)申根國家之間邊境管控的重要性。

　　比利時(shí)歐洲政策研究中心主任丹尼爾·格羅斯近日刊文表示，“這一系列恢復(fù)邊境控制的做法，說明歐洲已經(jīng)開始在自由與安全之間猶豫不決。”

　　質(zhì)疑：以鄰為壑更麻煩

　　有分析人士認(rèn)為，廢除《申根協(xié)議》，各國自設(shè)關(guān)卡，實(shí)際上并不一定有助于應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅和難民危機(jī)，反而會(huì)增加一些麻煩。

　　據(jù)報(bào)道，歐洲多國執(zhí)行邊境檢查的警方對(duì)此問題的態(tài)度就很謹(jǐn)慎。

　　他們認(rèn)為，如果重新開啟邊境管控，可能在應(yīng)對(duì)恐怖問題方面阻礙多于幫助。畢竟，一旦《申根協(xié)議》被廢除，數(shù)千名警察將要對(duì)數(shù)以百萬的游客和普通民眾的逐一排查。這些排查工作有時(shí)候就像大海撈針一樣，需要耗費(fèi)大量的人力物力資源，成效卻不一定顯著。

　　統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，每年，申根國家內(nèi)部之間會(huì)有約5.6億人次通過空中交通方式進(jìn)行人口流動(dòng)，如加上鐵路和公路運(yùn)輸，總流動(dòng)人口將會(huì)達(dá)到10億人次。另一方面，申根國家與外部人口流動(dòng)也非常頻繁，估計(jì)約為2.5億人次，檢查這些旅客的證件需要消耗大量資源。

　　資料：申根制度

　　《申根協(xié)議》1985年在盧森堡簽訂，并在10年后生效。當(dāng)初，比利時(shí)、盧森堡、荷蘭、法國和德國這5國想要一起創(chuàng)建一個(gè)無國界地理空間。1985年協(xié)議簽署后，最初一段時(shí)間內(nèi)它只具有象征意義，后來，這5國經(jīng)過長達(dá)10年有關(guān)法律和技術(shù)細(xì)節(jié)方面的艱苦談判，1995年邊境控制才真正解除，成員國也從最初5個(gè)增加到26個(gè)。

　　此后的和平時(shí)期內(nèi)，穿梭于申根區(qū)國家之間的民眾和游客不需要過關(guān)檢查，而外國游客在拿到其中一個(gè)國家的簽證后，基本上可以暢通無阻地前往區(qū)內(nèi)的所有國家?！渡旮鶇f(xié)議》最根本的宗旨是要實(shí)現(xiàn)人員流動(dòng)的自由，特別是勞動(dòng)力自由流動(dòng)。這符合歐盟的最大利益，也是歐洲一體化的重要成果和體現(xiàn)。

　　歐盟委員會(huì)主席容克曾經(jīng)形容申根制度“不容協(xié)商”、“不可取消”，而且是歐盟“最偉大的成就”之一。

　　專家解讀：

　　申根制度短期內(nèi)不會(huì)崩

　　中國社科院歐洲研究所研究員孔田平認(rèn)為，申根制度終結(jié)會(huì)影響歐洲一體化的未來，歐洲一體化進(jìn)程走到現(xiàn)在這一步很不容易，相信歐洲的政治家有智慧去應(yīng)對(duì)，而不至于讓難民這樣的外部問題去沖擊歐洲一體化的根基。

　　而中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院歐洲所副所長劉明禮也認(rèn)為，申根制度不至于崩潰?！叭绻藛T不能自由流動(dòng)的話，意味著歐盟成立的基礎(chǔ)沒有了，這樣的話是不可想象的?！?/p>

　　出路一：

　　共同維護(hù)歐盟外邊界

　　如果要維持《申根協(xié)議》下的歐洲內(nèi)部人員自由流動(dòng)，一個(gè)重要的解決之道就是成員國共同維護(hù)外部邊界，應(yīng)對(duì)難民帶來的挑戰(zhàn)。

　　現(xiàn)模式作用有限

　　目前，申根國家只有歐洲國際邊界管理署（Frontex）這樣一個(gè)邊界主管機(jī)構(gòu)在運(yùn)作。盡管所有成員國都簽署了文件同意共同努力維護(hù)邊界安全，但是這個(gè)機(jī)構(gòu)每年只有數(shù)百萬歐元的預(yù)算，甚至不足以維護(hù)整個(gè)地中海地區(qū)的安全，政府間的運(yùn)作模式也阻礙了其有效性。

　　英媒分析稱，首先，F(xiàn)rontex必須提出要求，然后每個(gè)成員國需根據(jù)要求貢獻(xiàn)人力和資源；其次，F(xiàn)rontex需要一支真正的歐洲海岸警衛(wèi)隊(duì)，擁有自己的預(yù)算、船只和人員，才能有效地防范和打擊地中海區(qū)域的非法移民以及潛在的恐怖事件。

　　出路二：

　　從源頭解決難民危機(jī)

　　孔田平在接受本報(bào)記者時(shí)表示，歐盟的外部邊界目前處在一個(gè)失控的狀態(tài)，特別是希臘和意大利等外部邊界。

　　他說：“現(xiàn)在的問題在于歐盟能否向這些國家提供有效的實(shí)質(zhì)性援助，加強(qiáng)外部邊界管控，同時(shí)從源頭上解決敘利亞難民問題，包括和土耳其等國加強(qiáng)合作，給予更多幫助?！?/p>

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