“十三五”時期，推進生態(tài)文明建設，解決資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的問題，必須采取一系列硬措施，真抓實干才能見效。習近平總書記在五中全會規(guī)劃建議說明中指出：“實行能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動，就是一項硬措施。這就是說，既要控制總量，也要控制單位國內生產(chǎn)總值能源消耗、水資源消耗、建設用地的強度。這項工作做好了，既能節(jié)約能源和水土資源，從源頭上減少污染物排放，也能倒逼經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，提高我國經(jīng)濟發(fā)展綠色水平。”十二屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》很好地體現(xiàn)了這一思想，提出“實施能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動”。請隨“學習中國”小編一起學習。

圖為：中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議，于2015年10月26日至29日在北京舉行。中央委員會總書記習近平作重要講話。

　　一、能源消耗雙控

　　能源是現(xiàn)代經(jīng)濟增長的動力之源，是國家經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和安全的重要物質基礎。隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展、經(jīng)濟總量的不斷擴大，工業(yè)化、城市化進程也在加速發(fā)展，能源消耗在迅速增長，環(huán)境惡化也在不斷加劇。在能源與環(huán)境的約束下，要保持經(jīng)濟的快速和可持續(xù)發(fā)展，必須構建安全、穩(wěn)定、環(huán)保的現(xiàn)代能源消費體系。在2014年6月14日舉行的中央財經(jīng)領導小組會議上，習近平總書記指出：“堅決控制能源消費總量,有效落實節(jié)能優(yōu)先方針,把節(jié)能貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展全過程和各領域,堅定調整產(chǎn)業(yè)結構,高度重視城鎮(zhèn)化節(jié)能,樹立勤儉節(jié)約的消費觀,加快形成能源節(jié)約型社會?！?/p>

　　實施能源消費總量控制是我國重要戰(zhàn)略。過去幾十年，大規(guī)模的能源消耗為經(jīng)濟增長提供向上動力。“十一五”期間，我國能源消費總量從2005年的23.6億噸標煤，增至2010年的32.5億噸，年均增長率6.6%?！笆濉逼陂g，雖然實行能源消耗的控制，但總體還是呈現(xiàn)增長趨勢。國家統(tǒng)計局發(fā)布的2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示, 2015年全年能源消費總量43.0億噸標準煤,比上年增長0.9% 。目前我國正在由保供給為主向控制能源消費轉變，敞開式的能源生產(chǎn)和消費將受到限制。特別對高耗能產(chǎn)業(yè)和過剩產(chǎn)業(yè)實行能源消費總量控制強約束，其他產(chǎn)業(yè)按先進能效標準實行強約束。從國家政策取向上，“十三五”及中長期總量控制仍將延續(xù)。按照《國家能源戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020年）》，到2020年一次能源消費總量控制在48億噸標準煤左右，煤炭消費總量控制在42億噸左右?！笆濉币?guī)劃綱要提出：“能源消費總量控制在50億噸標準煤以內?！?控制能源消費總量實際上是對煤炭、石油消費總量，尤其是降低煤炭消費占比。尤其是嚴控鋼鐵、水泥、火電等高耗能產(chǎn)業(yè)和過剩產(chǎn)業(yè)用能，做到這些行業(yè)能源消費總量只減不增。

　　衡量地區(qū)能源利用效率的指標主要是能源消耗強度，即單位國內生產(chǎn)總值能耗。能源消耗強度越高表明能源利用效率越低，反之，則能源利用效率越高。能源消耗強度的變動，一方面反映了能源消費結構的變動；另一方面也反映了產(chǎn)業(yè)結構的變動。李克強總理在2016年政府工作報告中指出，“十二五”時期，“單位國內生產(chǎn)總值能耗下降18.2%，主要污染物排放量減少12%以上?！薄笆濉睍r期的目標是單位國內生產(chǎn)總值能耗下降15%。

　　對能源消費總量和能耗強度實行雙控，是當前經(jīng)濟結構調整、產(chǎn)業(yè)升級改造、大氣污染治理倒逼下的必然選擇。我們已經(jīng)不能坐等耗能峰值自然到來，不得不主動調控、自行斷腕。從能源管理本身看，落實雙控目標首先要改變以需求為主導的能源生產(chǎn)方式，轉向對需求側、供應側進行雙向管理，提高能源利用效率，保障合理用能，鼓勵節(jié)約用能，控制過度用能，限制粗放用能。在宏觀經(jīng)濟管理上，應繼續(xù)加大產(chǎn)業(yè)結構調整，在改造提升傳統(tǒng)制造業(yè)同時，加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。根據(jù)相關研究，如果降低第二產(chǎn)業(yè)一個百分點，提高第三產(chǎn)業(yè)一個百分點，單位GDP能耗可以降低一個百分點。顯然，產(chǎn)業(yè)結構的調整是控制能源總量、提高能效最有效的措施。十三五《規(guī)劃綱要》提出：“深入推進能源革命，著力推動能源生產(chǎn)利用方式變革，優(yōu)化能源供給結構，提高能源利用效率，建設清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系?！?/p>

圖為：2015年5月11日習近平在黔南州貴定縣甘溪林場叮囑干部職工要強化生態(tài)建設。

　　二、水資源消耗雙控

　　水資源是基礎性的自然資源和重要的戰(zhàn)略資源。人類對水資源的依賴越來越嚴重，而我國人均水資源占有量為2100立方米，僅為世界平均水平的28%，屬世界最貧水的國家之一。習近平指出：“原油可以進口，世界石油資源用光后還有替代能源頂上，但水沒有了，到哪兒去進口？”習近平還強調：“水安全是涉及國家長治久安的大事，全黨要大力增強水憂患意識、水危機意識，從全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，重視解決好水安全問題。”為此，要實施雙控行動，切實加強水資源節(jié)約保護。

　　目前，全國年用水總量超過6000億立方米，正常年份缺水500多億立方米。未來隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，用水需求呈剛性增長，水資源面臨的形勢嚴峻。對于“十三五”時期的用水總量，《規(guī)劃綱要》提出：“用水總量控制在6700億立方米以內。”《規(guī)劃綱要》提出要全面推進節(jié)水型社會建設，“落實最嚴格的水資源管理制度，實施全民節(jié)水行動計劃；堅持以水定產(chǎn)、以水定城，對水資源短缺地區(qū)實行更嚴格的產(chǎn)業(yè)準入、取用水定額控制；加快農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)節(jié)水改造，扎實推進農(nóng)業(yè)綜合水價改革，開展節(jié)水綜合改造示范；加強重點用水單位監(jiān)管，鼓勵一水多用、優(yōu)水優(yōu)用、分質利用；建立水效標識制度，推廣節(jié)水技術和產(chǎn)品；加快非常規(guī)水資源利用，實施雨洪資源利用、再生水利用等工程?！?/p>

　　水資源高效利用是保障可持續(xù)發(fā)展的重要方略。干旱（水少）、洪澇（水多）和污染（水臟）是我國水資源高效利用面臨的三大問題，只有科學治理和高效利用各種水資源，才能實現(xiàn)國泰民安，山清水秀?！秶抑虚L期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》明確指出，把發(fā)展能源、水資源和環(huán)境保護技術放在優(yōu)先位置，下決心解決制約經(jīng)濟社會發(fā)展的重大瓶頸問題；重點研究農(nóng)業(yè)高效節(jié)水，開發(fā)灌溉節(jié)水、旱作節(jié)水與生物節(jié)水綜合配套技術。水利不但是農(nóng)業(yè)的命脈，還是城市的命脈，是工業(yè)的命脈，是國家的命脈。《規(guī)劃綱要》提出：“加快完善水利基礎設施網(wǎng)絡，推進水資源科學開發(fā)、合理調配、節(jié)約使用、高效利用，全面提升水安全保障能力?！币_展水效領跑者引領行動，健全完善節(jié)水技術標準體系，加快淘汰不符合節(jié)水標準的設備和器具?！兑?guī)劃綱要》提出，“組織實施能效、水效領跑者引領行動?！彼А邦I跑者”制度是對市場上用水效率最高的節(jié)水產(chǎn)品給予財政激勵的政策，基本做法是：政府通過財政補貼（獎補）等激勵政策，激勵能效水平最高的少數(shù)節(jié)能產(chǎn)品，一旦市場上有更多同類產(chǎn)品達到這一能效水平，政府就將激勵的能效標準提高到新的最高水平并給予新一輪激勵，依此滾動實施。

圖為：2013年4月8日至10日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在海南考察工作。 9日下午，習近平在亞龍灣蘭德玫瑰風情產(chǎn)業(yè)園向花農(nóng)了解玫瑰種植管理技術。

　　三、建設用地雙控

　　土地資源是人類實現(xiàn)自身與社會發(fā)展必不可少的條件。隨著我國社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，大量的土地資源被用于城市建設，使得農(nóng)用地的規(guī)模不斷縮減。同時，在土地資源開發(fā)利用及管理過程中，存在著大量影響土地增值效益的問題，使得部分土地資源被破壞、浪費以及污染，不利于保證土地資源的持續(xù)性發(fā)展。因此，既要嚴控新增建設用地，又要實現(xiàn)對土地資源的高效利用。2013年12月召開的中共中央政治局會議強調：“必須堅定不移推進節(jié)約集約用地，優(yōu)化土地利用結構，提高土地利用效率?！崩羁藦娍偫韽娬{，“大力挖掘用地潛力，提高土地使用效率”。習近平總書記指出，“像保護大熊貓一樣保護耕地”。

　　《國土資源部關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》提出了“建設用地總量得到嚴格控制”的目標：“實施建設用地總量控制和減量化戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)建設用地總量控制在土地利用總體規(guī)劃確定的目標之內，努力實現(xiàn)全國新增建設用地規(guī)模逐步減少，到2020年，單位建設用地二、三產(chǎn)業(yè)增加值比2010年翻一番，單位固定資產(chǎn)投資建設用地面積下降80%，城市新區(qū)平均容積率比現(xiàn)城區(qū)提高30%以上?！?控制建設用地總量，就要嚴格控制城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模；逐步減少新增建設用地規(guī)模；著力盤活存量建設用地；有序增加建設用地流量。《規(guī)劃綱要》提出要強化土地節(jié)約集約利用，“嚴控新增建設用地，有效管控新城新區(qū)和開發(fā)區(qū)無序擴張；有序推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和低丘緩坡土地開發(fā)利用，推進建設用地多功能開發(fā)、地上地下立體綜合開發(fā)利用，促進空置樓宇、廠房等存量資源再利用；嚴控農(nóng)村集體建設用地規(guī)模，探索建立收儲制度，盤活農(nóng)村閑置建設用地；開展建設用地節(jié)約集約利用調查評價?！薄兑?guī)劃綱要》還提出：“加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價。健全集體土地征收制度，縮小征地范圍，規(guī)范征收程序，完善被征地農(nóng)民權益保障機制。開展宅基地融資抵押、適度流轉、自愿有償退出試點。完善工業(yè)用地市場化配置制度?！?/p>

　　針對 “十三五”時期建設用地利用效率問題，《規(guī)劃綱要》提出,“單位國內生產(chǎn)總值建設用地使用面積下降20%。”我國工業(yè)用地效率較低，容積率平均僅為0.3-0.6；每億元GDP占用建設用地規(guī)模為102.7公頃，與美國、日本、韓國的經(jīng)濟增長地耗水平相比，分別是21世紀頭10年各國水平的2.3倍、8倍和4.8倍。目前各地以過度消耗土地資源為代價的傳統(tǒng)發(fā)展方式普遍存在，部分行業(yè)和領域超標準用地、浪費土地的情況依然突出。2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議指出：“提高城鎮(zhèn)建設用地利用效率。要按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優(yōu)化結構，提升效率，切實提高城鎮(zhèn)建設用地集約化程度?！薄兑?guī)劃綱要》提出，強化主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護基礎制度的作用，“推動優(yōu)化開發(fā)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構向高端高效發(fā)展，優(yōu)化空間開發(fā)結構，逐年減少建設用地增量，提高土地利用效率?！?/p>

　　習近平指出：“節(jié)約資源是保護生態(tài)環(huán)境的根本之策。要大力節(jié)約集約利用資源，推動資源利用方式根本轉變，加強全過程節(jié)約管理，大幅降低能源、水、土地消耗強度，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，促進生產(chǎn)、流通、消費過程的減量化、再利用、資源化?！?/p>

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