2013年11月,黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》中提出,創(chuàng)新人口管理,加快戶籍制度改革。2014年8月,《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》公布,要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分。截至今年9月19日,已經(jīng)有30個省區(qū)市出臺戶籍制度改革方案,普遍提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分,統(tǒng)一登記為居民戶口。

　　30個省區(qū)市出臺戶籍改革文件落實中央戶籍改革政策歷時兩年,是因為實現(xiàn)統(tǒng)一登記為居民戶口,不但要投入大量成本縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距,也需要各方有一個統(tǒng)一認(rèn)識、逐步接受的過程,此外,還有諸多技術(shù)性規(guī)則需要完善。

　　對于現(xiàn)有的戶籍改革成果,特別是戶籍改革之后相關(guān)權(quán)利的保護(hù),需要通過立法或修訂有關(guān)法律的方式確定下來,為改革提供更好的制度保障。

　　北京發(fā)布的一份文件,在微信朋友圈里飛速傳播,也讓遠(yuǎn)在河南省漯河市的李昊幾多感慨。

　　9月19日晚,北京市發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實施意見》,提出將取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分,統(tǒng)一登記為居民戶口。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計,在北京出臺戶籍改革意見之后,已經(jīng)有30個省區(qū)市出臺戶籍制度改革方案,普遍提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分,統(tǒng)一登記為居民戶口。

　　這意味著,農(nóng)業(yè)戶口將成為歷史。

　　終結(jié)城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度

　　李昊沒有想到,十幾年間社會變化這么快。

　　今年30多歲的李昊出生在河南農(nóng)村,在農(nóng)村上完小學(xué)、初中和高中,然后跟隨同鄉(xiāng)到北京謀生。

　　幾年間,他在北京賣過菜、在工地上打過工、在公司里打過雜,一直羨慕有北京城鎮(zhèn)戶口的人——養(yǎng)老、看病有社保,子女不愁沒學(xué)上,沒錢還能住上保障房。而自己跟這些基本公共服務(wù)卻沒有太多關(guān)系。

　　在外打拼幾年后,李昊回到漯河市。他發(fā)現(xiàn),自己跟城里人仍然不一樣,不能在當(dāng)?shù)貐⒓映擎?zhèn)職工社會保險,在城里打工,孩子仍然不能在城里上學(xué),城里建的保障房,自己連資格都沒有。

　　李昊決定回到鎮(zhèn)上做農(nóng)資生意。

　　頭腦靈活再加上勤快,李昊漸漸小有積蓄,但戶籍性質(zhì)的差異讓他還是耿耿于懷:同樣是養(yǎng)老保險,只能參加針對農(nóng)民的新農(nóng)保；同樣是醫(yī)療保險,他只能參加新農(nóng)合。

　　變化發(fā)生于2014年11月,當(dāng)時,《河南省人民政府關(guān)于深化戶籍制度改革的實施意見》正式出臺,取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分,統(tǒng)一登記為居民戶口。

　　不久之后,當(dāng)?shù)馗鶕?jù)相關(guān)政策為李昊辦理了居民戶口,“農(nóng)業(yè)戶口”四個字在他的戶口簿上消失了。李昊在鎮(zhèn)上買了一套房子,將一家人的戶口也遷到了鎮(zhèn)上。

　　隨之而來的是,城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新農(nóng)保被整合為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險,城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新農(nóng)合也將整合為城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險。

　　“在戶籍上,我感覺和城里人沒什么差別了?！崩铌桓嬖V《法制日報》記者,農(nóng)村人、城里人,不再以戶口論身份。

　　兩年前,國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》發(fā)布,要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分。

　　自那時以來,據(jù)不完全統(tǒng)計,包括河北、河南、山東、山西、陜西、江西、湖南、湖北、廣東、廣西、黑龍江、吉林、遼寧、重慶、云南、甘肅、青海、福建、江蘇、安徽、貴州、四川、新疆、寧夏、浙江、海南、內(nèi)蒙古、天津、上海、北京,已經(jīng)有30個省區(qū)市出臺戶籍制度改革方案,普遍提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分。

　　中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥告訴《法制日報》記者,這意味著,首先在制度上以文件的方式正式終結(jié)了我國的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度,這是社會進(jìn)步的一個重大體現(xiàn)。

　　李國祥介紹說,在農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分制度下,我國的社會福利制度、基本公共服務(wù)的提供,都跟戶籍制度掛鉤,導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的差距不斷擴(kuò)大。

　　對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授李長安向《法制日報》記者表示,這對城鄉(xiāng)一體化大有好處,也有利于此前附著在戶籍背后的福利制度加快均等化進(jìn)程。

　　社會福利與戶籍脫鉤是趨勢

　　李昊所不知道的是,在他到北京謀生之前,我國的戶籍改革已經(jīng)開始,而取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分,只是戶籍改革的應(yīng)有之義。

　　根據(jù)公開資料,1958年1月,全國人大常委會審議通過戶口登記條例,城鄉(xiāng)分割的二元制戶籍制度形成。

　　1984年10月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》,允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶。

　　1985年9月,全國人大常委會頒布居民身份證條例,不分城鄉(xiāng)均發(fā)身份證驗證身份,方便人口流動自由擇業(yè)。

　　李長安認(rèn)為,改革開放以后,我國的戶籍制度改革就開始了,改革逐步降低了農(nóng)民進(jìn)城的門檻,戶籍藩籬逐漸松動。

　　但就業(yè)、住房、教育、社會福利等權(quán)益并未與戶口脫鉤。

　　到了2011年,中央層面開始明確分類戶口遷移政策。當(dāng)年2月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》。

　　李長安表示,近幾年的戶籍政策走向,主要是讓符合進(jìn)城的農(nóng)民變成居民定居下來。

　　2013年11月,黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》中提出,創(chuàng)新人口管理,加快戶籍制度改革。

　　北京大學(xué)教授陸杰華曾向《法制日報》記者表示,正是十八屆三中全會勾畫出了戶籍改革的方向,指明了改革的具體路徑。

　　2014年8月,《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》公布,取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分得以明確提出,直到兩年多以后各地出臺戶籍改革文件。

　　對此,李國祥認(rèn)為,30個省區(qū)市出臺戶籍改革文件落實中央戶籍改革政策歷時兩年,是因為實現(xiàn)統(tǒng)一登記為居民戶口,不但要投入大量成本縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距,也需要各方有一個統(tǒng)一認(rèn)識、逐步接受的過程,此外,還有諸多技術(shù)性規(guī)則需要完善。

　　在李國祥看來,此次戶籍管理二元體制的取消,意味著社會福利和公共服務(wù)與戶籍的脫鉤,政府將按照居民身份提供公共服務(wù),而人口將可以隨著戶口流動。

　　李長安的看法是,落實中央戶籍改革政策,最大的困難是推動戶籍制度并軌的財政壓力,因為一旦城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一戶口登記之后,相應(yīng)的社會保障、社會福利、公共設(shè)施建設(shè)面臨比較大的財政壓力。

　　加快立法進(jìn)程保障戶籍并軌

　　在接受采訪的學(xué)者看來,實現(xiàn)統(tǒng)一登記為居民戶口之后,相關(guān)社會福利制度不但須與原有戶籍脫鉤,還須據(jù)此進(jìn)行制度整合。

　　在這一方面,城鄉(xiāng)分治的醫(yī)療保險制度整合已然開始。

　　今年1月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》,其核心內(nèi)容是整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項制度,建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。

　　實際上,《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中,已經(jīng)對此提出要求:“建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計制度?！?/p>

　　對此,李國祥告訴《法制日報》記者,對于現(xiàn)有的戶籍改革成果,特別是戶籍改革之后相關(guān)權(quán)利的保護(hù),需要通過立法或修訂有關(guān)法律的方式確定下來,為改革提供更好的制度保障。

　　實踐中,居民身份證法、戶口登記條例等法律法規(guī)都涉及戶籍問題,亟需隨著戶籍改革的逐步深入進(jìn)行相應(yīng)修訂。

　　需要制定的法律則指向戶籍法。早在2011年10月,全國人大內(nèi)司委提交的有關(guān)報告中就提出,我國有關(guān)部門正積極穩(wěn)妥開展戶籍管理制度改革,建議待條件成熟時將戶籍法列入立法工作計劃。

　　隨后幾年間,多位全國人大代表和政協(xié)委員多次呼吁,適時制定戶籍法。

　　李長安告訴《法制日報》記者,我們討論戶籍法已經(jīng)很長時間了,“應(yīng)該加快立法進(jìn)程,從法律的角度界定和保護(hù)戶籍并軌”,使有關(guān)戶籍糾紛的解決有法可依。（記者陳磊實習(xí)生陳佳韻）

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