國務院辦公廳關于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機制的意見

　　國辦函〔2017〕84號

　　反洗錢工作部際聯席會議各成員單位：

　　反洗錢、反恐怖融資、反逃稅(以下統(tǒng)稱“三反”)監(jiān)管體制機制是建設中國特色社會主義法治體系和現代金融監(jiān)管體系的重要內容，是推進國家治理體系和治理能力現代化、維護經濟社會安全穩(wěn)定的重要保障，是參與全球治理、擴大金融業(yè)雙向開放的重要手段。反洗錢法公布實施以來，我國“三反”監(jiān)管體制機制建設取得重大進展，工作成效明顯，與國際通行標準基本保持一致。同時也要看到，相關領域仍然存在一些突出矛盾和問題，主要是監(jiān)管制度尚不健全、協調合作機制仍不順暢、跨部門數據信息共享程度不高、履行反洗錢義務的機構(以下簡稱反洗錢義務機構)履職能力不足、國際參與度和話語權與我國國際地位不相稱等。為深入持久推進“三反”監(jiān)管體制機制建設，完善“三反”監(jiān)管措施，經國務院同意，現提出如下意見。

　　一、總體要求

　　(一)指導思想。

　　全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，認真落實黨中央、國務院決策部署，堅持總體國家安全觀，遵循推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，完善“三反”監(jiān)管體制機制。

　　(二)基本原則。

　　堅持問題導向，發(fā)揮工作合力。進一步解放思想，從基本國情和實際工作需要出發(fā)，深入研究、有效解決“三反”監(jiān)管體制機制存在的問題。反洗錢行政主管部門、稅務機關、公安機關要切實履職，國務院銀行業(yè)、證券、保險監(jiān)督管理機構及其他相關單位要發(fā)揮工作積極性，形成“三反”合力。探索建立以金融情報為紐帶、以資金監(jiān)測為手段、以數據信息共享為基礎、符合國家治理需要的“三反”監(jiān)管體制機制。

　　堅持防控為本，有效化解風險。開展全面科學的風險評估，根據風險水平和分布進一步優(yōu)化監(jiān)管資源配置，強化高風險領域監(jiān)管。同時，不斷優(yōu)化風險評估機制和監(jiān)測分析系統(tǒng)，健全風險預防體系，有效防控洗錢、恐怖融資和逃稅風險。

　　堅持立足國情，為雙向開放提供服務保障。根據國內洗錢、恐怖融資和逃稅風險實際情況，逐步建立健全“三反”法律制度和監(jiān)管規(guī)則。根據有關國際條約或者按照平等互利原則開展國際合作。忠實履行我國應當承擔的國際義務，嚴格執(zhí)行國際標準，加強跨境監(jiān)管合作，切實維護我國金融機構合法權益，為金融業(yè)雙向開放保駕護航。

　　堅持依法行政，充分發(fā)揮反洗錢義務機構主體作用。依法確定相關單位職責，確保各司其職，主動作為，嚴控風險。重視和發(fā)揮反洗錢義務機構在預防洗錢、恐怖融資和逃稅方面的“第一道防線”作用。

　　(三)目標要求。

　　到2020年，初步形成適應社會主義市場經濟要求、適合中國國情、符合國際標準的“三反”法律法規(guī)體系，建立職責清晰、權責對等、配合有力的“三反”監(jiān)管協調合作機制，有效防控洗錢、恐怖融資和逃稅風險。

　　二、健全工作機制

　　(四)加強統(tǒng)籌協調，完善組織機制。進一步完善反洗錢工作部際聯席會議制度，統(tǒng)籌“三反”監(jiān)管工作。以反洗錢工作部際聯席會議為依托，強化部門間“三反”工作組織協調機制，制定整體戰(zhàn)略、重要政策和措施，推動貫徹落實，指導“三反”領域國際合作，加強監(jiān)管合作。

　　(五)研究設計洗錢和恐怖融資風險評估體系，建立反洗錢和反恐怖融資戰(zhàn)略形成機制。積極發(fā)揮風險評估在發(fā)現問題、完善體制機制、配置資源方面的基礎性作用，開展風險導向的反洗錢和反恐怖融資戰(zhàn)略研究。建立國家層面的洗錢和恐怖融資風險評估指標體系和評估機制，成立由反洗錢行政主管部門、稅務機關、公安機關、國家安全機關、司法機關以及國務院銀行業(yè)、證券、保險監(jiān)督管理機構和其他行政機關組成的洗錢和恐怖融資風險評估工作組，定期開展洗錢和恐怖融資風險評估工作。以風險評估發(fā)現的問題為導向，制定并定期更新反洗錢和反恐怖融資戰(zhàn)略，確定反洗錢和反恐怖融資工作的階段性目標、主要任務和重大舉措，明確任務分工，加大高風險領域反洗錢監(jiān)管力度。建立多層次評估結果運用機制，由相關單位和反洗錢義務機構根據評估結果有針對性地完善反洗錢和反恐怖融資工作，提升資源配置效率，提高風險防控有效性。

　　(六)強化線索移送和案件協查，優(yōu)化打擊犯罪合作機制。加強反洗錢行政主管部門、稅務機關與監(jiān)察機關、偵查機關、行政執(zhí)法機關間的溝通協調，進一步完善可疑交易線索合作機制，加強情報會商和信息反饋機制，分析洗錢、恐怖融資和逃稅的形勢與趨勢，不斷優(yōu)化反洗錢調查的策略、方法和技術。反洗錢行政主管部門要加強可疑交易線索移送和案件協查工作，相關單位要加強對線索使用查處情況的及時反饋，形成打擊洗錢、恐怖融資和逃稅的合力，維護金融秩序和社會穩(wěn)定。

　　(七)加強監(jiān)管協調，健全監(jiān)管合作機制。在行業(yè)監(jiān)管規(guī)則中嵌入反洗錢監(jiān)管要求，構建涵蓋事前、事中、事后的完整監(jiān)管鏈條。充分發(fā)揮反洗錢工作部際聯席會議作用，加強反洗錢行政主管部門和金融監(jiān)管部門之間的協調，完善監(jiān)管制度、政策和措施，開展聯合監(jiān)管行動，共享監(jiān)管信息，協調跨境監(jiān)管合作。

　　(八)依法使用政務數據，健全數據信息共享機制。以依法合規(guī)為前提、資源整合為目標，探索研究“三反”數據信息共享標準和統(tǒng)計指標體系，明確相關單位的數據提供責任和數據使用權限。穩(wěn)步推進數據信息共享機制建設，既要嚴格依法行政，保護商業(yè)秘密和個人隱私，又要推進相關數據庫建設，鼓勵各方參與共享。建立相關單位間的電子化網絡，為實現安全、高效的數據信息共享提供支撐。

　　(九)優(yōu)化監(jiān)管資源配置，研究完善監(jiān)管資源保障機制。按照金融領域全覆蓋、特定非金融行業(yè)高風險領域重點監(jiān)管的目標，適時擴大反洗錢、反恐怖融資監(jiān)管范圍。優(yōu)化監(jiān)管資源配置與使用，統(tǒng)籌考慮“三反”監(jiān)管資源保障問題，為“三反”監(jiān)管提供充足人力物力。

　　三、完善法律制度

　　(十)推動研究完善相關刑事立法，修改懲治洗錢犯罪和恐怖融資犯罪相關規(guī)定。按照我國參加的國際公約和明確承諾執(zhí)行的國際標準要求，研究擴大洗錢罪的上游犯罪范圍，將上游犯罪本犯納入洗錢罪的主體范圍。對照國際公約要求，根據我國反恐實際需要，推動逐步完善有關恐怖融資犯罪的刑事立法，加強司法解釋工作。研究建立相關司法工作激勵機制，提升反洗錢工作追償效果。

　　(十一)明確執(zhí)行聯合國安理會反恐怖融資相關決議的程序。建立定向金融制裁名單的認定發(fā)布制度，明確相關單位在名單提交、審議、發(fā)布、監(jiān)督執(zhí)行、除名等方面的職責分工。完善和細化各行政主管部門、金融監(jiān)管部門和反洗錢義務機構執(zhí)行聯合國安理會反恐怖融資決議要求的程序規(guī)定和監(jiān)管措施，進一步明確資產凍結時效、范圍、程序、善意第三人保護及相關法律責任，保證聯合國安理會相關決議執(zhí)行時效。

　　(十二)加強特定非金融機構風險監(jiān)測，探索建立特定非金融機構反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管制度。加強反洗錢行政主管部門、稅務機關與特定非金融行業(yè)主管部門間的協調配合，密切關注非金融領域的洗錢、恐怖融資和逃稅風險變化情況，對高風險行業(yè)開展風險評估，研究分析行業(yè)洗錢、恐怖融資和逃稅風險分布及發(fā)展趨勢，提出“三反”監(jiān)管政策建議。對于反洗錢國際標準明確提出要求的房地產中介、貴金屬和珠寶玉石銷售、公司服務等行業(yè)及其他存在較高風險的特定非金融行業(yè)，逐步建立反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管制度。按照“一業(yè)一策”原則，由反洗錢行政主管部門會同特定非金融行業(yè)主管部門發(fā)布特定行業(yè)的反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管制度，根據行業(yè)監(jiān)管現狀、被監(jiān)管機構經營特點等確定行業(yè)反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管模式。積極發(fā)揮行業(yè)協會和自律組織的作用，指導行業(yè)協會制定本行業(yè)反洗錢和反恐怖融資工作指引。

　　(十三)加強監(jiān)管政策配套，健全風險防控制度。研究建立各監(jiān)管部門對新成立反洗錢義務機構、非營利組織及其董事、監(jiān)事和高級管理人員的反洗錢背景審查制度，嚴格審核發(fā)起人、股東、實際控制人、最終受益人和董事、監(jiān)事、高級管理人員背景，審查資金來源和渠道，從源頭上防止不法分子通過創(chuàng)設組織機構進行洗錢、恐怖融資和逃稅活動。研究各類無記名可轉讓有價證券的洗錢風險以及需納入監(jiān)管的重點，研究無記名可轉讓有價證券價值甄別和真?zhèn)魏蓑灱夹g，明確反洗錢行政主管部門與海關監(jiān)管分工，推動對跨境攜帶無記名可轉讓有價證券的監(jiān)管及通報制度盡快出臺。制定海關向反洗錢行政主管部門、公安機關、國家安全機關通報跨境攜帶現金信息的具體程序，完善跨境異常資金監(jiān)測制度。

　　四、健全預防措施

　　(十四)建立健全防控風險為本的監(jiān)管機制，引導反洗錢義務機構有效化解風險。以有效防控風險為目標，持續(xù)優(yōu)化反洗錢監(jiān)管政策框架，合理確定反洗錢監(jiān)管風險容忍度，建立健全監(jiān)管政策傳導機制，督促、引導、激勵反洗錢義務機構積極主動加強洗錢和恐怖融資風險管理，充分發(fā)揮其在預防洗錢、恐怖融資和逃稅方面的“第一道防線”作用。綜合運用反洗錢監(jiān)管政策工具，推行分類監(jiān)管，完善風險預警和應急處置機制，切實強化對高風險市場、高風險業(yè)務和高風險機構的反洗錢監(jiān)管。

　　(十五)強化法人監(jiān)管措施，提升監(jiān)管工作效率。反洗錢行政主管部門和國務院銀行業(yè)、證券、保險監(jiān)督管理機構要加強反洗錢監(jiān)管，以促進反洗錢義務機構自我管理、自主管理風險為目標，逐步建立健全法人監(jiān)管框架。圍繞法人機構和分支機構、集團公司和子公司在風險管理中的不同定位和功能，對反洗錢監(jiān)管政策適度分層分類。加強反洗錢義務機構總部內控機制要求，強化董事、監(jiān)事和高級管理人員責任，督促反洗錢義務機構提高履行反洗錢義務的執(zhí)行力。探索建立與法人監(jiān)管相適應的監(jiān)管分工合作機制，搭建滿足法人監(jiān)管需要的技術平臺，逐步實現反洗錢監(jiān)管信息跨區(qū)域共享。在嚴格遵守保密規(guī)定的前提下，研究建立反洗錢義務機構之間的反洗錢工作信息交流平臺和交流機制。

　　(十六)健全監(jiān)測分析體系，提升監(jiān)測分析水平。不斷拓寬反洗錢監(jiān)測分析數據信息來源，依法推動數據信息在相關單位間的雙向流動和共享。強化反洗錢監(jiān)測分析工作的組織協調，有針對性地做好對重點領域、重點地區(qū)、重點人群的監(jiān)測分析工作。不斷延伸反洗錢監(jiān)管觸角，將相關單位關于可疑交易報告信息使用情況的反饋信息和評價意見，作為反洗錢行政主管部門開展反洗錢義務機構可疑交易報告評價工作的重要依據。豐富非現場監(jiān)管政策工具，彌補書面審查工作的不足。發(fā)揮會計師事務所、律師事務所等專業(yè)服務機構在反洗錢監(jiān)測預警和依法處置中的積極作用，研究專業(yè)服務機構有關反洗錢的制度措施。

　　(十七)鼓勵創(chuàng)新和堅守底線并重，妥善應對伴隨新業(yè)務和新業(yè)態(tài)出現的風險。建立健全反洗錢義務機構洗錢和恐怖融資風險自評估制度，對新產品、新業(yè)務、新技術、新渠道產生的洗錢和恐怖融資風險自主進行持續(xù)識別和評估，動態(tài)監(jiān)測市場風險變化，完善有關反洗錢監(jiān)管要求。強化反洗錢義務機構自主管理風險的責任，反洗錢義務機構推出新產品、新業(yè)務前，須開展洗錢和恐怖融資風險自評估，并按照風險評估結果采取有效的風險防控措施。鼓勵反洗錢義務機構利用大數據、云計算等新技術提升反洗錢和反恐怖融資工作有效性。

　　(十八)完善跨境異常資金監(jiān)控機制，預防打擊跨境金融犯罪活動。以加強異常交易監(jiān)測為切入點，綜合運用外匯交易監(jiān)測、跨境人民幣交易監(jiān)測和反洗錢資金交易監(jiān)測等信息，及時發(fā)現跨境洗錢和恐怖融資風險。遵循反洗錢國際標準有關支付清算透明度的要求，指導金融機構加強風險管理，增強跨境人民幣清算體系的“三反”監(jiān)測預警功能，維護人民幣支付清算體系的良好聲譽，降低金融機構跨境業(yè)務風險。

　　(十九)建立健全培訓教育機制，培養(yǎng)建設專業(yè)人才隊伍。建立全面覆蓋各類反洗錢義務機構的反洗錢培訓教育機制，提升相關人員反洗錢工作水平。積極鼓勵創(chuàng)新反洗錢培訓教育形式，充分利用現代科技手段擴大受眾范圍，加大對基層人員的教育培訓力度。

　　五、嚴懲違法犯罪活動

　　(二十)有效整合稽查資源，嚴厲打擊涉稅違法犯罪。建立健全隨機抽查制度和案源管理制度，增強稽查質效。推行風險管理導向下的定向稽查模式，增強稽查的精準性和震懾力。防范和打擊稅基侵蝕及利潤轉移。在全國范圍內開展跨部門、跨區(qū)域專項打擊行動，聯合查處一批騙取出口退稅和虛開增值稅專用發(fā)票重大案件，摧毀一批職業(yè)化犯罪團伙和網絡，嚴懲一批違法犯罪企業(yè)和人員，挽回國家稅款損失，有效遏制騙取出口退稅和虛開增值稅專用發(fā)票違法犯罪活動高發(fā)多發(fā)勢頭，維護國家稅收秩序和稅收安全。

　　(二十一)建立打擊關稅違法犯罪活動合作機制。加強反洗錢行政主管部門與海關緝私部門的協作配合，合力打擊偷逃關稅違法犯罪活動。反洗錢行政主管部門要與海關緝私部門聯合開展有關偷逃關稅非法資金流動特征模型的研究，提升對偷逃關稅違法犯罪資金線索的監(jiān)測分析能力，及時向海關緝私部門通報；會同國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構積極協助海關緝私部門打擊偷逃關稅違法犯罪活動資金交易，擴大打擊偷逃關稅違法犯罪活動成果，形成打擊合力。海關緝私部門要及時將工作中發(fā)現的洗錢活動線索通報反洗錢行政主管部門及相關有權機關，積極協助反洗錢行政主管部門及相關有權機關開展工作。

　　(二十二)加大反洗錢調查工作力度，建立健全洗錢類型分析工作機制。進一步規(guī)范反洗錢調查工作程序，完善反洗錢調查流程，優(yōu)化調查手段，加強可疑交易線索分析研判，加強反洗錢調查和線索移送，積極配合有權機關的協查請求，不斷增強反洗錢調查工作實效。加強洗錢類型分析和風險提示，指導反洗錢義務機構開展洗錢類型分析，及時向反洗錢義務機構發(fā)布洗錢風險提示，督促反洗錢義務機構加強風險預警。

　　六、深化國際合作

　　(二十三)做好反洗錢和反恐怖融資互評估，樹立良好國際形象。切實履行成員義務，積極做好金融行動特別工作組(FATF)反洗錢和反恐怖融資互評估。將國際組織評估作為完善和改進反洗錢工作的重要契機，組織動員相關單位和反洗錢義務機構，嚴格對照反洗錢國際標準，結合我國實際情況，切實提高反洗錢工作合規(guī)性和有效性。

　　(二十四)深化反洗錢國際合作，促進我國總體戰(zhàn)略部署順利實施。進一步深入參與反洗錢國際標準研究、制定和監(jiān)督執(zhí)行，積極參與反洗錢國際(區(qū)域)組織內部治理改革和重大決策，提升我國在反洗錢國際(區(qū)域)組織中的話語權和影響力。繼續(xù)加強反洗錢雙邊交流與合作，推進中美反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管合作。建立與部分重點國家(地區(qū))的反洗錢監(jiān)管合作機制，督促指導中資金融機構及其海外分支機構提升反洗錢工作意識和水平，維護其合法權益。配合“一帶一路”倡議，做好與周邊國家(地區(qū))的反洗錢交流與合作。加強溝通協調，穩(wěn)步推進加入埃格蒙特集團相關工作。利用國際金融情報交流平臺，拓展反洗錢情報渠道。

　　(二十五)深化反逃稅國際合作，維護我國稅收權益。深度參與二十國集團稅制改革成果轉化，積極參與國際稅收規(guī)則制定，積極發(fā)出中國聲音，提出中國方案，貢獻中國智慧，切實提升中國稅務話語權。加強雙多邊稅收合作，充分發(fā)揮國際稅收信息交換的作用，提高稅收透明度，嚴厲打擊國際逃避稅，充分發(fā)揮反逃避稅對反洗錢的積極作用，同時運用好反洗錢機制，不斷提高反逃避稅的精準度。

　　七、創(chuàng)造良好社會氛圍

　　(二十六)加強自律管理，充分發(fā)揮自律組織積極作用。各主管部門要指導相關行業(yè)協會積極參與“三反”工作，制定反洗錢自律規(guī)則和工作指引，加強自律管理，強化反洗錢義務機構守法、誠信、自律意識，推動反洗錢義務機構積極參與和配合“三反”工作，促進反洗錢義務機構之間交流信息和經驗，營造積極健康的反洗錢合規(guī)環(huán)境。

　　(二十七)持續(xù)開展宣傳教育，提升社會公眾參與配合意識。建立常態(tài)化的“三反”宣傳教育機制，向社會公眾普及“三反”基本常識，提示風險，提高社會公眾自我保護能力。采取靈活多樣的形式開展宣傳教育，提升社會公眾“三反”意識，增強其主動配合“三反”工作的意愿，為開展“三反”工作營造良好氛圍。

　　國務院辦公廳

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