制圖/高岳

　　十九大報(bào)告提出完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度專(zhuān)家解讀

　　法治如何助推城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度整合

　　十九大報(bào)告提出，“完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度”。

　　短短十幾個(gè)字關(guān)系著十億人的醫(yī)療保障權(quán)益，意義重大。

　　中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院教授仇雨臨認(rèn)為，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合在統(tǒng)一的制度規(guī)則下進(jìn)行管理，使得城鄉(xiāng)居民的醫(yī)保權(quán)利受到統(tǒng)一規(guī)則的保護(hù)，促進(jìn)了醫(yī)療保障的規(guī)則公平。

　　中國(guó)人民大學(xué)律師學(xué)院兼職教授向春華告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，十九大報(bào)告不但指明了全國(guó)范圍內(nèi)整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的方向，還提出了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的完善必須走法治化的道路。

　　城里人農(nóng)村人同享一個(gè)醫(yī)保制度

　　2018年起，江蘇將實(shí)施統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。

　　10月17日，黨的十九大召開(kāi)前一天，《江蘇省人力資源社會(huì)保障廳關(guān)于實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度相關(guān)政策的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布，要求自2018年起實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。

　　這意味著，在江蘇范圍內(nèi)，無(wú)論是城里人，還是農(nóng)村人，自明年起將適用統(tǒng)一的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

　　江蘇省只是最新一個(gè)確定實(shí)施統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度的省份。

　　據(jù)人力資源和社會(huì)保障部下屬媒體報(bào)道，自2016年1月國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》以來(lái)，截至今年9月，30個(gè)省份及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)相繼出臺(tái)文件對(duì)制度整合進(jìn)行了全面部署，已經(jīng)有25個(gè)省份城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合落地。

　　2003年與2007年，我國(guó)針對(duì)農(nóng)村人口、城鎮(zhèn)非就業(yè)人口分別建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

　　兩項(xiàng)制度建立以來(lái)，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，保障水平穩(wěn)步提高，制度運(yùn)行持續(xù)平穩(wěn)，對(duì)于健全全民基本醫(yī)保體系、滿(mǎn)足群眾基本醫(yī)療保障需求、提高人民群眾健康水平發(fā)揮了重要作用。

　　“近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，兩項(xiàng)制度城鄉(xiāng)分割的負(fù)面作用開(kāi)始顯現(xiàn)，存在著重復(fù)參保、重復(fù)投入、待遇不夠等問(wèn)題?！毕嚓P(guān)部委負(fù)責(zé)人說(shuō)。

　　為了解決這一問(wèn)題，黨的十八大以來(lái)，一些地方探索將城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合整合成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。

　　資料顯示，截至2015年年底，天津、上海、浙江、山東、廣東、重慶、寧夏、青海8個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)對(duì)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合進(jìn)行了制度探索。

　　在總結(jié)城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合運(yùn)行情況以及地方探索實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中共中央、國(guó)務(wù)院明確提出整合城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合兩項(xiàng)制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

　　2015年12月，習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十九次會(huì)議，審議通過(guò)《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》。

　　會(huì)議指出，要從統(tǒng)一覆蓋范圍、籌資政策、保障待遇、醫(yī)保目錄、定點(diǎn)管理、基金管理等方面進(jìn)行整合，積極構(gòu)建保障更加公平、管理服務(wù)更加規(guī)范、醫(yī)療資源利用更加有效的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。

　　向春華認(rèn)為，中央就整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度專(zhuān)門(mén)出臺(tái)文件，既是對(duì)前期地方探索的肯定，也為制度改革的目標(biāo)提出了明確的要求。

　　仇雨臨說(shuō)，醫(yī)療保障作為一項(xiàng)社會(huì)制度，需要以公平正義為首要價(jià)值。醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，整合城鄉(xiāng)醫(yī)療資源，使農(nóng)村居民獲得便捷、高效、均等的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)權(quán)利公平。

　　加快實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)制度整合

　　2016年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》。

　　《意見(jiàn)》明確了出臺(tái)相關(guān)政策的時(shí)間表和路線(xiàn)圖，提出各省(區(qū)、市)須在2016年6月底前對(duì)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合工作作出規(guī)劃和部署，各統(tǒng)籌地區(qū)須在2016年12月底前出臺(tái)具體實(shí)施方案。

　　仇雨臨認(rèn)為，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，我國(guó)先后出臺(tái)了職工醫(yī)保、居民醫(yī)保和新農(nóng)合三種醫(yī)療保險(xiǎn)制度，從制度上全面覆蓋了所有國(guó)民，但也呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)“二元失衡”與職工醫(yī)保、居民醫(yī)保、新農(nóng)合“三維分立”態(tài)勢(shì)，不利于城鄉(xiāng)居民的健康權(quán)益維護(hù)。

　　仇雨臨分析，城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度整合是真正實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障全民化的關(guān)鍵步驟，是醫(yī)療保障制度轉(zhuǎn)型升級(jí)的核心內(nèi)容。因此，國(guó)務(wù)院《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》在打破醫(yī)療保障“二元失衡”與“三維分立”的態(tài)勢(shì)中邁出了關(guān)鍵一步，城鄉(xiāng)醫(yī)保實(shí)現(xiàn)公平共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與效率優(yōu)化是制度整合的重要目標(biāo)。

　　相關(guān)部委負(fù)責(zé)人說(shuō)，從政策入手整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度，重點(diǎn)是要整合其籌資和待遇保障政策。在研究比對(duì)原有兩項(xiàng)制度差異并總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，提出了“六統(tǒng)一”的政策整合要求。

　　“六統(tǒng)一”包括：統(tǒng)一覆蓋范圍、統(tǒng)一籌資政策、統(tǒng)一保障待遇、統(tǒng)一醫(yī)保目錄、統(tǒng)一定點(diǎn)管理、統(tǒng)一基金管理。

　　“由此，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合在統(tǒng)一的制度規(guī)則下進(jìn)行管理，使得城鄉(xiāng)居民的醫(yī)保權(quán)利受統(tǒng)一規(guī)則的保護(hù)，促進(jìn)了醫(yī)療保障的規(guī)則公平?！背鹩昱R說(shuō)。

　　2016年5月，河北省宣布當(dāng)年要全面完成整合。確保7月底前完成職能、編制、人員整合，9月1日起按統(tǒng)一后的政策組織城鄉(xiāng)居民參保繳費(fèi)。

　　2016年6月，內(nèi)蒙古自治區(qū)印發(fā)通知，要求6月底前完成自治區(qū)本級(jí)新農(nóng)合移交工作。

　　2016年5月26日，湖北省明確當(dāng)年8月底前，完成機(jī)構(gòu)、職能、人員整合和資產(chǎn)移交工作；年底前，完成基金審計(jì)、城鄉(xiāng)居民醫(yī)保信息系統(tǒng)開(kāi)發(fā)和與醫(yī)療機(jī)構(gòu)系統(tǒng)對(duì)接工作。

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　　根據(jù)公開(kāi)資料顯示，一年多來(lái)，30個(gè)省(區(qū)、市)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)相繼出臺(tái)文件對(duì)制度整合進(jìn)行了全面部署。全國(guó)334個(gè)地市(不含京津滬渝)有85%已經(jīng)出臺(tái)方案，65%啟動(dòng)運(yùn)行。城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度覆蓋的城鄉(xiāng)居民超過(guò)了10億人。

　　向春華分析說(shuō)，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》之后，各地積極推進(jìn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度整合工作，目前已經(jīng)有20多個(gè)省份落地，十九大報(bào)告提出“完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度”，有助于其他省份加快推進(jìn)這項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)制度整合的落地。

　　“制度完善是制度整合的必然結(jié)果，制度整合的過(guò)程也是制度完善的關(guān)鍵一步。”向春華說(shuō)。

　　出臺(tái)專(zhuān)門(mén)法規(guī)明確界定相關(guān)問(wèn)題

　　1998年12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》對(duì)外發(fā)布，我國(guó)開(kāi)始建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

　　2003年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部等部門(mén)《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見(jiàn)》的通知，提出從2003年起，各省、自治區(qū)、直轄市選擇先行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后逐步推開(kāi)。到2010年，實(shí)現(xiàn)在全國(guó)建立基本覆蓋農(nóng)村居民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的目標(biāo)。

　　到了2007年7月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》頒布，開(kāi)展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)，對(duì)沒(méi)有醫(yī)療保障制度安排的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民實(shí)施制度覆蓋，從而基本建立覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的醫(yī)療保障體系。

　　對(duì)此，向春華告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度運(yùn)行多年以來(lái)，主要的依據(jù)是規(guī)范性文件；2011年，社會(huì)保險(xiǎn)法頒布實(shí)施，雖然解決了我國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域缺乏基本法律的問(wèn)題，但對(duì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的規(guī)定比較薄弱，也比較原則。

　　仇雨臨認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施之后，醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)踐客觀(guān)上非常需要出臺(tái)基本醫(yī)療保險(xiǎn)條例，但或許由于我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度一直處于完善之中，變數(shù)太大，所以遲遲不能出臺(tái)專(zhuān)門(mén)法規(guī)。

　　向春華認(rèn)為，十九大報(bào)告提出“完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度”，“完善”也應(yīng)該包含法律制度的完善，通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)的基本醫(yī)療保險(xiǎn)條例，使包括城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度在內(nèi)的醫(yī)療保險(xiǎn)制度走上法治化道路。

　　“基本醫(yī)療保險(xiǎn)條例早就該出臺(tái)了?！背鹩昱R說(shuō)，十九大報(bào)告的提法，是一個(gè)重要契機(jī)，在完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，制定專(zhuān)門(mén)條例，對(duì)相關(guān)問(wèn)題予以明確和界定。

　　仇雨臨舉例說(shuō)，國(guó)務(wù)院《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》中要求“六統(tǒng)一”，但沒(méi)有明確城鄉(xiāng)居民醫(yī)保管理體制歸屬這個(gè)核心問(wèn)題。管理體制問(wèn)題其實(shí)是不能回避的。解決體制問(wèn)題的根本所在，還是回歸到“三個(gè)尊重”，即尊重法律、尊重規(guī)律、尊重事實(shí)。

　　尊重法律。社會(huì)保險(xiǎn)法在“第一章總則”第七條明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)管理工作?！痹凇暗谌禄踞t(yī)療保險(xiǎn)”第二十四條提出，國(guó)家建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。這說(shuō)明，從國(guó)家法律上認(rèn)定新農(nóng)合是基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，而社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)要負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)管理工作。因此，從法律和邏輯上，都可以認(rèn)定新農(nóng)合醫(yī)保管理工作由人社部門(mén)承擔(dān)具有合法性。

　　尊重規(guī)律。我國(guó)在醫(yī)療保險(xiǎn)制度上選擇的是社會(huì)保險(xiǎn)模式，而醫(yī)保制度運(yùn)行的基本規(guī)律是：醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為受托人(第三方)，代表參保人員向醫(yī)療服務(wù)提供方購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，通過(guò)談判機(jī)制、支付制度、基金監(jiān)管等措施，對(duì)醫(yī)療服務(wù)供方進(jìn)行管理，使其為參保人提供合規(guī)的醫(yī)療服務(wù)，同時(shí)合理控制醫(yī)療費(fèi)用，充分發(fā)揮醫(yī)?；鸬氖褂眯??？傊覈?guó)既然已經(jīng)選擇了醫(yī)療保險(xiǎn)模式，就需要醫(yī)保機(jī)構(gòu)作為第三方履行管理職責(zé)。

　　尊重事實(shí)。1998年我國(guó)建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度以來(lái)，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)已經(jīng)積累豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，技術(shù)手段、經(jīng)辦管理、服務(wù)能力不斷提升。同時(shí)，人社部門(mén)醫(yī)保經(jīng)辦標(biāo)準(zhǔn)化、專(zhuān)業(yè)化、信息化水平進(jìn)一步提高，在促進(jìn)經(jīng)辦效率提高的同時(shí)，也加強(qiáng)了醫(yī)保基金的安全監(jiān)管工作。這為城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度整合提供了可靠的基礎(chǔ)，已整合地區(qū)平穩(wěn)運(yùn)行的實(shí)踐，也充分證明了社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的實(shí)力。

　　“城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合，不僅要實(shí)現(xiàn)政策整合，更要實(shí)現(xiàn)管理體制整合，理順管理體制才能實(shí)現(xiàn)制度的真正統(tǒng)一。所以，亟需從頂層設(shè)計(jì)的高度來(lái)明確管理體制這個(gè)核心問(wèn)題?！背鹩昱R認(rèn)為。（記者陳磊）

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