交通運(yùn)輸部發(fā)布的《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》(簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)及《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法(征求意見(jiàn)稿)》(簡(jiǎn)稱《管理辦法》)，事關(guān)出租汽車新舊兩種業(yè)態(tài)的融合發(fā)展，事關(guān)整個(gè)城市出行全局的利弊權(quán)衡。社會(huì)對(duì)此廣泛熱議，其中不乏“共享經(jīng)濟(jì)”、“互聯(lián)網(wǎng)+”、“萬(wàn)眾創(chuàng)新”等熱詞。雖然移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)有效提升了出租汽車的服務(wù)效率與水平，但網(wǎng)約車依托道路交通基礎(chǔ)設(shè)施、為出行者提供交通運(yùn)輸服務(wù)的基本屬性，并未因?yàn)檫@些“佐料”發(fā)生本質(zhì)變化。

　　從我國(guó)新型城鎮(zhèn)化和公交優(yōu)先發(fā)展、建設(shè)“宜居城市”戰(zhàn)略等高度全面審視，需要科學(xué)看待包括傳統(tǒng)出租汽車和網(wǎng)約車在內(nèi)的個(gè)性化出行方式在整個(gè)城市綜合交通運(yùn)輸體系中的定位和發(fā)展，理性對(duì)待創(chuàng)新性事物帶來(lái)的利弊問(wèn)題，才可能做到趨利避害、有益長(zhǎng)遠(yuǎn)。

　　從建設(shè)“宜居城市”和國(guó)家倡導(dǎo)的城市優(yōu)先發(fā)展公共交通

　　戰(zhàn)略高度，該如何審視出租汽車在城市綜合交通運(yùn)輸體系中的定位?

　　毋庸置疑，以“專車”、“快車”等為代表的網(wǎng)約車新業(yè)態(tài)，有利于提高客運(yùn)組織效率，給一些人帶來(lái)了全新出行體驗(yàn)。然而，這是否意味著個(gè)性化出行方式就該得到鼓勵(lì)?

　　目前，中國(guó)城市化伴隨著人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化、住房緊張等重重“城市病”，每一個(gè)人都要為此承擔(dān)壓力。破解其中的交通擁堵問(wèn)題，建立并完善科學(xué)高效的城市客運(yùn)體系，關(guān)系民生福祉。

　　從建設(shè)“宜居城市”、城市優(yōu)先發(fā)展公共交通戰(zhàn)略等高度進(jìn)行全面審視，適度發(fā)展包括傳統(tǒng)出租汽車和網(wǎng)約車在內(nèi)的個(gè)性化出行方式，是當(dāng)前的戰(zhàn)略抉擇。

　　以北京為例。2007年發(fā)布的《北京城市總體規(guī)劃(2004年—2020年)》，明確將“建設(shè)宜居城市”列為發(fā)展目標(biāo)。在其中的“交通發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略任務(wù)”中，提出要以“高效便捷、公平有序、安全舒適、節(jié)能環(huán)?！睘榘l(fā)展方向，到2020年，實(shí)現(xiàn)交通結(jié)構(gòu)趨于合理、公共交通成為主導(dǎo)客運(yùn)方式、交通擁堵?tīng)顩r得到緩解和改善、交通發(fā)展步入良性循環(huán)的發(fā)展目標(biāo)。發(fā)展戰(zhàn)略的核心是全面落實(shí)公共交通優(yōu)先政策，大幅提升公共交通的吸引力，引導(dǎo)小汽車合理使用，扭轉(zhuǎn)交通結(jié)構(gòu)逐步惡化的趨勢(shì)，使公共交通成為城市主導(dǎo)交通方式。

　　2012年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》也提出，優(yōu)先發(fā)展公共交通是緩解交通擁堵、轉(zhuǎn)變城市交通發(fā)展方式、提升人民群眾生活品質(zhì)、提高政府基本公共服務(wù)水平的必然要求，是構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的戰(zhàn)略選擇。

　　無(wú)論是從城市整體發(fā)展的宏觀層面，還是從科學(xué)發(fā)展城市綜合交通運(yùn)輸體系的相對(duì)微觀層面，都要求和倡導(dǎo)優(yōu)先發(fā)展公共交通，適度發(fā)展私家車、出租汽車等個(gè)性化出行方式。

　　在此背景下，同濟(jì)大學(xué)教授陳小鴻表示，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，出租汽車在城市交通中的定位為“城市公共交通的補(bǔ)充，為社會(huì)公眾提供個(gè)性化運(yùn)輸服務(wù)”，是基于出租汽車運(yùn)輸效率和社會(huì)成本的理性判斷。出租汽車不應(yīng)該是城市交通系統(tǒng)中一種鼓勵(lì)發(fā)展的交通方式，在大城市和特大城市更不能是放任增長(zhǎng)的交通方式。

　　網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租汽車是否有本質(zhì)區(qū)別，該不該納入出租汽車管理范疇?

　　有觀點(diǎn)認(rèn)為，網(wǎng)約車平臺(tái)接入的私人小客車，擁有權(quán)和使用權(quán)都是私人掌控，在不損害他人和社會(huì)利益的前提下，通過(guò)出讓私人物品使用權(quán)獲取一定酬勞合情合理合法，交通運(yùn)輸部門(mén)不該干涉。

　　陳小鴻表示，這種觀點(diǎn)不能成立。“通過(guò)這種方式營(yíng)運(yùn)獲利，占用的資源不僅有私人小汽車使用權(quán)的出讓，還有并不僅僅歸屬于車主的道路空間。”她指出，作為面向公眾提供的一種運(yùn)輸服務(wù)，其“共享”的不僅是車輛，還有緊缺的道路空間。迄今為止，道路是城市公共資源中尚無(wú)法計(jì)量、也不能限量使用的設(shè)施(環(huán)境)，但并不意味著使用無(wú)成本、增長(zhǎng)無(wú)約束。網(wǎng)約車對(duì)于路網(wǎng)的增加使用，會(huì)令其他車主、不開(kāi)車的人的利益受到損害。因此，城市交通管理中“公共交通優(yōu)先”、“交通需求管理”成為普遍接受的準(zhǔn)則，也成為城市交通可持續(xù)發(fā)展的基本路徑。

　　此外，網(wǎng)約車服務(wù)的組織方式是商業(yè)化的，其背后的“資本”及互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)是以營(yíng)利為目的，直接服務(wù)提供者(即駕駛員或車主)是以營(yíng)利為目的。這種服務(wù)是一種典型的商業(yè)運(yùn)營(yíng)行為。

　　同時(shí)，網(wǎng)約車提供的是點(diǎn)到點(diǎn)的專門(mén)性的運(yùn)輸服務(wù)，服務(wù)對(duì)象是不確定的人群且要收取遠(yuǎn)高于成本的服務(wù)費(fèi);要長(zhǎng)時(shí)間、高頻率地在道路上行駛，占用更多的城市公共道路資源。

　　以上特性與傳統(tǒng)出租汽車沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。因此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》此次將其一并列入出租汽車管理范疇。

　　網(wǎng)約車是緩解還是加劇了交通擁堵?

　　有觀點(diǎn)認(rèn)為，網(wǎng)約車有利于提高車輛的使用效率，抑制了自駕車上路及購(gòu)買(mǎi)私家車的需求，有利于緩解道路擁堵。事實(shí)真是如此嗎?

　　高德公司發(fā)布的《2015年第二季度中國(guó)主要城市交通分析報(bào)告》顯示，環(huán)比上季度，全國(guó)各大城市擁堵全線飄紅。

　　北京、廣州、杭州、深圳4個(gè)城市，5月后擁堵程度加重明顯。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年4月至6月份，各城市的擁堵情況在逐月緩解，6月為季度最暢通月份;而2015年的趨勢(shì)完全相反，擁堵在逐步加重，6月為季度最擁堵月份。

　　廣州在已經(jīng)實(shí)施了機(jī)動(dòng)車限購(gòu)政策的情況下，第二季度晚高峰擁堵延時(shí)指數(shù)更是高達(dá)2.48，比北京還要擁堵12.7%。這意味著，在廣州18時(shí)至19時(shí)出門(mén)需花費(fèi)暢通狀態(tài)下2.48倍的時(shí)間;平均駕車1小時(shí)約移動(dòng)不到7公里。

　　高德公司交通數(shù)據(jù)分析師表示，第二季度增長(zhǎng)較快的網(wǎng)約車等新的出行模式，在為公眾出行提供了更多選擇的同時(shí)，對(duì)城市交通擁堵也產(chǎn)生了一定影響。廣州社情民意研究中心8月進(jìn)行的“交通擁堵廣州市民看法”民意調(diào)查結(jié)果顯示，41%的人認(rèn)為“專車多了，導(dǎo)致廣州更塞車”。

　　北京工業(yè)大學(xué)教授陳艷艷分析指出，一般而言，城市交通擁擠加劇的原因主要來(lái)自三個(gè)方面：一是機(jī)動(dòng)車保有量的增加;二是機(jī)動(dòng)車使用量的增加，包括機(jī)動(dòng)車使用次數(shù)及里程的增加;三是因不良天氣或大型活動(dòng)、施工等引起的交通管制造成的路網(wǎng)通行能力的降低。在此期間，這幾個(gè)城市已經(jīng)實(shí)施了機(jī)動(dòng)車限購(gòu)，機(jī)動(dòng)車增長(zhǎng)量極少，期間也無(wú)重大交通管制或異常天氣的干擾。以北京為例，2015年二季度與2014年二季度相比，降雨天數(shù)僅增加3天，但嚴(yán)重?fù)矶绿鞌?shù)卻增加29天，平均擁堵延時(shí)指數(shù)約上升10%。因此，機(jī)動(dòng)車使用量的增加無(wú)疑成為擁擠加劇的主要原因。經(jīng)進(jìn)一步分析，在此期間這些城市對(duì)社會(huì)車輛的限行政策并無(wú)主要變化，而網(wǎng)約車進(jìn)入盛行期，其中不乏私家車。

　　可見(jiàn)，網(wǎng)約車的普及為大家?guī)?lái)出行便利的同時(shí)，在一定程度上推動(dòng)了機(jī)動(dòng)車使用次數(shù)及里程的增加，加劇了擁堵。

　　為了公眾利益最大化，需要構(gòu)建怎樣的出行體系?

　　國(guó)家發(fā)展改革委綜合運(yùn)輸研究所城市交通研究室主任程世東認(rèn)為，出租汽車不是集約化的交通，在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中占有道路資源、消耗能源和造成環(huán)境污染方面，與私人小汽車基本相同。出租汽車是公眾共用的個(gè)性化出行方式，而非集約化的公共交通，這是確定出租汽車定位和制定政策的基點(diǎn)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》明確，要優(yōu)先發(fā)展公共交通，適度發(fā)展出租汽車。

　　“一個(gè)可持續(xù)的城市交通系統(tǒng)應(yīng)能實(shí)現(xiàn)人和物的高效移動(dòng)，而非車的移動(dòng)?；谶@個(gè)原則，在城市處于供需矛盾突出、交通擁擠嚴(yán)重的狀況下，作為城市交通系統(tǒng)的管理者，應(yīng)以效率和消耗的綜合效應(yīng)為基礎(chǔ)，對(duì)各種出行手段進(jìn)行優(yōu)先級(jí)劃分?！标惼G艷認(rèn)為，效率高而消耗低的出行被視為優(yōu)于效率低而消耗高的出行，應(yīng)被賦予高的優(yōu)先級(jí)，給予鼓勵(lì)。

　　具體而言，城市可持續(xù)發(fā)展應(yīng)優(yōu)先考慮的是公共交通以及非機(jī)動(dòng)交通方式出行。這也是目前多個(gè)交通擁堵較為嚴(yán)重的國(guó)內(nèi)外城市如新加坡、香港、倫敦、東京、紐約、北京、上海等采取限購(gòu)、限行、擁堵收費(fèi)、高停車費(fèi)等多種方式進(jìn)行交通需求管理的根本目的，這些管理的核心思想都是增加個(gè)體小汽車擁有或出行的成本，促進(jìn)大容量公共交通發(fā)展。

　　網(wǎng)約車興起以來(lái)，有人將其視為“共享經(jīng)濟(jì)”的代表。然而，如果它只是實(shí)現(xiàn)低載客率的私有車輛資源使用的高效化、低成本化，而非公共道路資源使用的高效化，最終會(huì)導(dǎo)致整個(gè)交通系統(tǒng)資源使用及運(yùn)行的低效化。

　　事實(shí)上，無(wú)論是私家車、網(wǎng)約車、公交車、自行車，都是一種公眾交通出行的工具，其共同特征都是要占用城市公共道路資源行駛，而城市道路資源是有限的，是有其使用成本的。網(wǎng)約車作為低載客率的交通方式，不僅要看到其與傳統(tǒng)出租汽車相比的便捷性，也要看到其與公交車相比使用道路資源的低效性。在供需矛盾突出的城市，低成本不應(yīng)成為其主要競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

　　陳艷艷稱，從某種意義上說(shuō)，交通運(yùn)輸系統(tǒng)是一個(gè)龐大的市場(chǎng)。而但凡有效的市場(chǎng)，就必須遵循一些特定的規(guī)范，如消費(fèi)者選擇權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、基于成本的價(jià)格體制等。未來(lái)交通的發(fā)展一方面要增加道路使用者(即消費(fèi)者)的選擇權(quán)，鼓勵(lì)運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者的良性競(jìng)爭(zhēng);另一方面，還應(yīng)使價(jià)格更準(zhǔn)確地反映成本，以及創(chuàng)建更為客觀的價(jià)格和稅收體系。網(wǎng)約車的經(jīng)濟(jì)成本不僅要考慮車輛的使用及運(yùn)營(yíng)成本，還要考慮占用道路資源的社會(huì)成本。

　　由于交通擁擠將引發(fā)更高的交通運(yùn)營(yíng)成本，帶來(lái)城市大量?jī)?nèi)耗，成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素，同時(shí)也降低城市應(yīng)有的吸引力和輻射力，因此，政府行業(yè)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)在尊重市場(chǎng)規(guī)律的同時(shí)，更為重視公共道路資源的高效公平使用，合理調(diào)控網(wǎng)約車規(guī)模及價(jià)格。同時(shí)更重要的是，應(yīng)切實(shí)提高城市公共交通及自行車、步行的服務(wù)水平，給予出行者真正有吸引力的綠色出行選擇。

　　深圳深大方圓交通發(fā)展研究院院長(zhǎng)周光偉表示，正是受制于城市空間資源的約束，世界各國(guó)在長(zhǎng)期的努力中普遍形成了公交優(yōu)先的發(fā)展共識(shí)。城市客運(yùn)系統(tǒng)首先是用來(lái)保障人們出行的，其次才是滿足人們對(duì)出行方式的選擇。為保障公交優(yōu)先，必須拉開(kāi)出租汽車等個(gè)性化出行方式與大眾公交之間使用代價(jià)的區(qū)別，保持合理比價(jià)關(guān)系。這既是出租汽車行業(yè)管理制度設(shè)計(jì)的邏輯基礎(chǔ)，也是保障出租汽車定位得以落實(shí)的前提條件。包括出租汽車在內(nèi)的一切個(gè)性化出行方式的進(jìn)步與創(chuàng)新，其目標(biāo)應(yīng)側(cè)重于提升效率、共享資源，減少資源消耗，而非大幅度地降低使用代價(jià)，縮小與大眾公交的差價(jià)。

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