【光明論?2016年“兩會”前瞻】

　　作者：中國國際發(fā)展研究網(wǎng)絡(luò)主席、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授李小云

　　改革開放以來，中國由原來的中央和地方集中一體的格局逐漸轉(zhuǎn)變成權(quán)力相對劃分的分權(quán)化格局。地方政府憑借其獲得的權(quán)力，動員各種資源，在中央政府的戰(zhàn)略布局下驅(qū)動了中國30多年的高速發(fā)展。盡管發(fā)展中存在的一些問題與地方政府有一定關(guān)系，但不能否認(rèn)的是，中國的發(fā)展無法離開地方政府，這是中國快速發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要經(jīng)驗之一。

　　地方政府在改革開放的30多年中扮演了重要角色，構(gòu)成了學(xué)者稱之為的“發(fā)展型國家”的重要組成部分。在中國特定的政治體制條件下，地方政府在對上對下兩個維度上長期扮演“代理人”角色——既要完成上級任務(wù)，還要滿足群眾的需求。上個世紀(jì)的很長一段時間，農(nóng)村提留、計劃生育等工作，使地方政府兩頭為難，干群關(guān)系處于緊張狀態(tài)。優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟因而成為地方政府突破“二元代理困境”的最佳方案。這是因為，經(jīng)濟增長優(yōu)先以及大眾普遍受益的結(jié)果，極大地優(yōu)化了地方政府的政治行為，也使地方政府擁有了發(fā)展業(yè)績的正面形象以及前所未有的權(quán)威及資源。在此階段，地方政府的總體形象是正面的。

　　新世紀(jì)以來，農(nóng)村稅費改革、中央和地方政府的關(guān)系調(diào)整以及中央轉(zhuǎn)移支付等政策，使約束地方政府行為的因素迅速減少。以經(jīng)濟增長為目標(biāo)的地方政府隨之贏得更大的權(quán)力和權(quán)威空間，其作用急劇膨脹。事實上，在過去10多年，雖然地方政府依托土地經(jīng)濟推動了中國的城市化，但其親資本傾向也日益嚴(yán)重，權(quán)力與經(jīng)濟活動的交互影響，造成了經(jīng)濟權(quán)力化，滋生了大量的尋租空間。與此同時，民眾的權(quán)利訴求開始公眾化，而地方政府對權(quán)利訴求處理時有不當(dāng)，斷層開始出現(xiàn)開始，地方政治生態(tài)迅速惡化，發(fā)展型地方政府的形象也開始負面化。其實質(zhì)是地方政府行為出現(xiàn)了可能脫離其維護社會公平基本職責(zé)的傾向。

　　在反腐戰(zhàn)略的推進下，地方政治生態(tài)開始發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。但是，在新的條件下培育地方政府新的政治生態(tài)，需要新的資源供給。在此之前，地方政府正向業(yè)績的資源供給包括上個世紀(jì)的發(fā)展農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、招商引資，以及本世紀(jì)以來的城市化和創(chuàng)新發(fā)展。目前，在中央決定轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的過程中，地方政府需要新的資源重塑其形象。精準(zhǔn)扶貧正好提供了這樣的資源供給。

　　由于長期的經(jīng)濟增長優(yōu)先的經(jīng)驗路徑依賴，如果僅僅按照一般性的要求，地方政府很難轉(zhuǎn)變其行為。因此，中央運用了超常規(guī)的制度性手段，要求扶貧工作按照目標(biāo)實行五級書記掛帥，同時出臺了十分苛刻的目標(biāo)考核辦法。目前，這種制度性壓力開始層層傳遞，出現(xiàn)了明顯的正向政治效益。

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