【光明論?2016年“兩會(huì)”前瞻】

　　作者：中國(guó)國(guó)際發(fā)展研究網(wǎng)絡(luò)主席、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授李小云

　　改革開放以來，中國(guó)由原來的中央和地方集中一體的格局逐漸轉(zhuǎn)變成權(quán)力相對(duì)劃分的分權(quán)化格局。地方政府憑借其獲得的權(quán)力，動(dòng)員各種資源，在中央政府的戰(zhàn)略布局下驅(qū)動(dòng)了中國(guó)30多年的高速發(fā)展。盡管發(fā)展中存在的一些問題與地方政府有一定關(guān)系，但不能否認(rèn)的是，中國(guó)的發(fā)展無法離開地方政府，這是中國(guó)快速發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要經(jīng)驗(yàn)之一。

　　地方政府在改革開放的30多年中扮演了重要角色，構(gòu)成了學(xué)者稱之為的“發(fā)展型國(guó)家”的重要組成部分。在中國(guó)特定的政治體制條件下，地方政府在對(duì)上對(duì)下兩個(gè)維度上長(zhǎng)期扮演“代理人”角色——既要完成上級(jí)任務(wù)，還要滿足群眾的需求。上個(gè)世紀(jì)的很長(zhǎng)一段時(shí)間，農(nóng)村提留、計(jì)劃生育等工作，使地方政府兩頭為難，干群關(guān)系處于緊張狀態(tài)。優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)因而成為地方政府突破“二元代理困境”的最佳方案。這是因?yàn)?，?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先以及大眾普遍受益的結(jié)果，極大地優(yōu)化了地方政府的政治行為，也使地方政府擁有了發(fā)展業(yè)績(jī)的正面形象以及前所未有的權(quán)威及資源。在此階段，地方政府的總體形象是正面的。

　　新世紀(jì)以來，農(nóng)村稅費(fèi)改革、中央和地方政府的關(guān)系調(diào)整以及中央轉(zhuǎn)移支付等政策，使約束地方政府行為的因素迅速減少。以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)的地方政府隨之贏得更大的權(quán)力和權(quán)威空間，其作用急劇膨脹。事實(shí)上，在過去10多年，雖然地方政府依托土地經(jīng)濟(jì)推動(dòng)了中國(guó)的城市化，但其親資本傾向也日益嚴(yán)重，權(quán)力與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交互影響，造成了經(jīng)濟(jì)權(quán)力化，滋生了大量的尋租空間。與此同時(shí)，民眾的權(quán)利訴求開始公眾化，而地方政府對(duì)權(quán)利訴求處理時(shí)有不當(dāng)，斷層開始出現(xiàn)開始，地方政治生態(tài)迅速惡化，發(fā)展型地方政府的形象也開始負(fù)面化。其實(shí)質(zhì)是地方政府行為出現(xiàn)了可能脫離其維護(hù)社會(huì)公平基本職責(zé)的傾向。

　　在反腐戰(zhàn)略的推進(jìn)下，地方政治生態(tài)開始發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。但是，在新的條件下培育地方政府新的政治生態(tài)，需要新的資源供給。在此之前，地方政府正向業(yè)績(jī)的資源供給包括上個(gè)世紀(jì)的發(fā)展農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、招商引資，以及本世紀(jì)以來的城市化和創(chuàng)新發(fā)展。目前，在中央決定轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的過程中，地方政府需要新的資源重塑其形象。精準(zhǔn)扶貧正好提供了這樣的資源供給。

　　由于長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先的經(jīng)驗(yàn)路徑依賴，如果僅僅按照一般性的要求，地方政府很難轉(zhuǎn)變其行為。因此，中央運(yùn)用了超常規(guī)的制度性手段，要求扶貧工作按照目標(biāo)實(shí)行五級(jí)書記掛帥，同時(shí)出臺(tái)了十分苛刻的目標(biāo)考核辦法。目前，這種制度性壓力開始層層傳遞，出現(xiàn)了明顯的正向政治效益。

　　我在云南勐臘縣做扶貧工作，對(duì)此深有體會(huì)。以我所在的貧困村為例，村民說，我們十幾年來很少見到領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)在是經(jīng)常見；以前領(lǐng)導(dǎo)來了也只是看看就走了，現(xiàn)在他們來了和我們一起工作解決問題。縣委書記帶頭，縣里的領(lǐng)導(dǎo)和各部門的領(lǐng)導(dǎo)幾乎每天都在貧困村里跑。我提交的需要解決的問題，都是很快研究解決，農(nóng)戶反映的問題也是馬上討論解決。這當(dāng)然不意味著扶貧工作的問題這樣就解決了，而是意味著一個(gè)新的地方政府的生態(tài)正在發(fā)育。反腐敗工作開展以來，有很多輿論認(rèn)為地方政府不作為了。實(shí)際上，地方政府的作為需要新的資源供給。中央強(qiáng)力推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作，一方面是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，另一方面也為地方政府有新的作為提供了舞臺(tái)。就像改革開放改變了中國(guó)政府的政治生態(tài)一樣，以強(qiáng)調(diào)作為政府政治任務(wù)的扶貧工作也正在改變著地方政府的行為。

　　首先，與以往地方政府熟悉的征地和招商引資等工作不同，扶貧工作是以人為本的綜合性社會(huì)工程。雖然說扶貧一直都是地方政府工作的重要內(nèi)容之一，但是，將扶貧工作置于工作之首位，還是第一次。這樣的實(shí)踐必定會(huì)發(fā)育出地方政府從事以人為本工作的新制度性路徑，并進(jìn)而為地方政府全面引領(lǐng)社會(huì)管理提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這將會(huì)有力地促進(jìn)地方政府由以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)的發(fā)展型政府，向全面服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的新型地方政府模式的轉(zhuǎn)變。

　　其次，精準(zhǔn)扶貧工作要求各級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)人深入貧困農(nóng)村展開工作。這一方面為地方領(lǐng)導(dǎo)提供了全面了解本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距的機(jī)會(huì)，另一方面，也在客觀上拉近了地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部與當(dāng)?shù)刎毨后w的距離，增加了地方領(lǐng)導(dǎo)干部與貧困群體互動(dòng)的機(jī)會(huì)。頻繁的互動(dòng)所形成的文化親密感，以及許多貧困人口的生活狀態(tài)所引發(fā)的情感共鳴，都會(huì)逐漸融會(huì)到行政制度的行為中。因?yàn)闆Q策者的實(shí)踐經(jīng)歷和個(gè)人感受都會(huì)直接影響政府的政治議程。這也使“以人為本”的治國(guó)理念植根于地方政府的議程，有了比較強(qiáng)的社會(huì)基礎(chǔ)。

　　最后，精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)要求地方政府具有更強(qiáng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力。中央政府明確要求統(tǒng)籌各種資源進(jìn)行扶貧攻堅(jiān)，而如何統(tǒng)籌運(yùn)用資源實(shí)際上就落在在縣、鎮(zhèn)兩級(jí)政府的頭上，這就需要他們有更大的智慧來克服條條框框的體制約束，創(chuàng)造性地落實(shí)中央的相關(guān)政策。這對(duì)于處于嚴(yán)格監(jiān)管之下的地方政府來說，是很大的挑戰(zhàn)。一方面，地方政府不能觸及資源使用的紅線，另一方面需要對(duì)資源進(jìn)行創(chuàng)造性整合，這就勢(shì)必會(huì)引發(fā)突破各種官僚限制的地方政府行為的創(chuàng)新。如同八九十年代改革開放中地方政府的創(chuàng)新一樣，精準(zhǔn)扶貧的工作難度恰恰也為地方政府創(chuàng)新、建設(shè)一個(gè)“以人為本”的政府提供了契機(jī)。各種規(guī)定約束之下的創(chuàng)新，比缺乏規(guī)定下的實(shí)踐更具有制度上的合法性和可持續(xù)性。這意味著政府行為的創(chuàng)新將不會(huì)延續(xù)過去缺乏約束的路徑，而會(huì)更加遵循制度的框架和規(guī)范。

　　精準(zhǔn)扶貧工作一方面有高強(qiáng)度、大規(guī)模的動(dòng)員和宣傳，同時(shí)也有巨大的壓力，這個(gè)壓力也在層層傳遞，作為人格化的政府當(dāng)然也會(huì)有各種各樣的應(yīng)對(duì)策略。其中不乏也有弄虛作假的個(gè)例，但是在強(qiáng)大的政府問責(zé)監(jiān)督下落實(shí)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，也會(huì)誘發(fā)落實(shí)機(jī)制的創(chuàng)新。精準(zhǔn)扶貧工作本身的性質(zhì)也要求政府與貧困群體之間進(jìn)行頻繁的、實(shí)質(zhì)性的互動(dòng)，這一過程也恰恰正在改變政府的行政文化氛圍。就像一位基層領(lǐng)導(dǎo)說的那樣，“現(xiàn)在我們是每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)、每個(gè)部門都在說扶貧、都在抓扶貧”，而這樣一種為貧困群體直接服務(wù)的文化氛圍勢(shì)必會(huì)改變過去那種政府只為商人服務(wù)的形象。政府遠(yuǎn)離一點(diǎn)資本，親近一點(diǎn)貧困群體，改變的將是地方政府的政治生態(tài)。

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